I SA/Wa 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg Województwa [...] na postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonych postanowień; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 8240,00 (osiem tysięcy dwieście czterdzieści) złotych, w tym kwotę 6800,00 (sześć tysięcy osiemset) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skarg i kwotę 1440,00 (jeden tysiąc czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniami: - z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; - z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; odmawiające, na podstawie art. 123 i 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zawieszenia postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687). Zaskarżone postanowienia wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w gminie O., obrębie [...], oznaczona jako dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] przeznaczona została pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]. Pozostałe nieruchomości objęte zaskarżonymi postanowieniami przeznaczone zostały natomiast pod rozbudowę ww. drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Wobec powyższego przed Wojewodą [...] wszczęte zostały postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające na celu ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości objęte ww. decyzjami. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działając w imieniu Zarządu Województwa [...], wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania, ze względu na fakt, iż w stosunku do działek nr [...] i [...] zachodzą przesłanki do uregulowania ich stanu prawnego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), natomiast w stosunku do pozostałych nieruchomości, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, zachodzą przesłanki z art. 73 tej ustawy. Wojewoda [...], wskazanymi na wstępie postanowieniami, odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowych sprawach. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że brak decyzji wydanej w trybie art. 60 (por. postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]) i art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (pozostałe postanowienia tego organu) nie przesądza o niemożliwości ustalenia przez organ wojewódzki odszkodowania w trybie specustawy drogowej. W związku z tym postępowanie nie może zostać zawieszone z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienia zażalenia do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (błędnie wskazanego jako Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działający w imieniu Zarządu Województwa [...], wnosząc o ich uchylenie. Przedmiotowym postanowieniom zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Podniesiono, że uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek w oparciu o ww. przepisy stanowi zagadnienie wstępne, które winno zostać rozstrzygnięte przed ustaleniem odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżonymi postanowieniami, po rozpoznaniu powyższych zażaleń utrzymał w mocy postanowienia Wojewody [...] o odmowie zawieszenia postępowań odszkodowawczych. Organ wskazał, że w niniejsze sprawie związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bezsporny. Niemniej jednak postępowania administracyjne w trybie art. 60 i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nie toczą się. Z tego względu, organ stwierdził, że prawidłowo organ wojewódzki prowadził postępowania administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dodał, że niniejsze postępowanie, jako wszczęte z urzędu, nie może ponadto zostać zawieszone na wniosek strony. Na powyższe postanowienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] wnosząc o uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do jego zawieszenia z urzędu oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkiem czego była kontynuacja postępowania w sprawie przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącego, w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wprowadzające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa własności nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne. W ocenie skarżącego stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienia wydane zostały na skutek rozpatrzenia zażaleń od postanowień Wojewody [...], którymi odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości wymienionych w ww. orzeczeniach. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonych postanowień jest zatem wykładnia art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), w wyniku której zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Nowelizacja ta polegała na dodaniu do dotychczasowego brzmienia przepisu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", sformułowania: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Z obecnie obowiązującej regulacji wynika zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro zaś ustawodawca w znowelizowanym przepisie art. 101 § 3 k.p.a. wyraźnie wymienił te dwa rodzaje postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza to, że wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany, wywołały rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze. Początkowo przyjmowano, że zażalenie służy nie tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania, ale także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przyjmowano bowiem, że użycie w art. 101 § 3 k.p.a. określenia, że "na postanowienie w sprawie postępowania" służy zażalenie oznacza, iż zażalenie można wnieść zarówno w przypadku zawieszenia postępowania, jak i odmowy zawieszenia, bowiem oba te rozstrzygnięcia mieszczą się w pojęciu załatwienia sprawy na takim etapie procesowym, na którym pojawia się kwestia ewentualnego zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opublikowany Lex /el.2011). Obecnie kształtujące się orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło jednak na stanowisku wykluczenia możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13 oraz wyroku z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 wskazał, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Znajduje to uzasadnienie przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W powyższych wyrokach Sąd wskazał, że taki był cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173). W wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za brakiem możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia` postępowania przemawiają także argumenty zawarte w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia został umotywowany tym, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję). Brak jest zatem uzasadnienia do zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12). Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; postanowienie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; postanowienie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13; wyrok z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, postanowienie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12; wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1811/12, wyrok z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10; http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej w dacie wydawania zaskarżonych postanowień nie przewidywały środka zaskarżenia od postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania, w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., postanowień o niedopuszczalności zażaleń. Organ bowiem nie dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności. W kontrolowanych postępowaniach miała miejsce niedopuszczalność zażaleń z przyczyn przedmiotowych, ponieważ obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, którymi merytorycznie rozpatrzono zażalenie w sytuacji, gdy wniesienie takiego zażalenia było niedopuszczalne, zostało wydane bez podstawy prawnej. Wynika to z tego, że stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu, a zatem zaskarżone postanowienia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienia podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał trafności rozważań organu odwoławczego dotyczących zasadności odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również nie odnosił się do zarzutów skarg w tym przedmiocie. Na marginesie wskazać należy, że postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (od chwili jego wszczęcia, aż do wydania postanowienia przez organ drugiej instancji), prowadzone było w stosunku do P. P., podczas gdy z księgi wieczystej znajdującej się w aktach tej sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości przejętej w tym postępowaniu z mocy prawa na rzecz Województwa [...] był W. P. Umknęło również uwadze organu, że postanowienie przesłane ww. osobie na adres wskazany w rozdzielniku tego postanowienia wróciło do organu niepodjęte z adnotacją doręczyciela: "adresat wyprowadził się". Adres strony jest natomiast ważnym elementem wydawanych orzeczeń tym bardziej, że w określonych okolicznościach, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak w niniejszej sprawie, na skutek wysłania wydanych w sprawie orzeczeń na niewłaściwy adres (przy dodatkowym wskazaniu błędnego nazwiska) właściciel nieruchomości objętej zaskarżonym postanowieniem, podjętym w toku sprawy o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, nie miał możliwości zapoznania się z treścią wydanych w sprawie orzeczeń i ewentualnego ich zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 3 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 8240,00 zł, składa się kwota 6.800 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniesionych skarg oraz kwota 1440,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wskazać przy tym należy, że kumulacja roszczeń – w szczególności roszczeń jednorodzajowych (która to sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) – nie powinna pozostawać bez wpływu na zasądzone przez Sąd koszty zastępstwa procesowego. Kierując się bowiem zasadami odpowiedzialności za wynik sprawy i zwrotu kosztów celowych, w każdym przypadku Sąd winien rozważyć, w ramach przesłanek przewidzianych w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., możliwość zasądzenia wielokrotności stawki minimalnej do jej sześciokrotnej wysokości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III UZ 18/10; Lex nr 1396445). W niniejszej sprawie, stosując przepis § 2 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) powołanego rozporządzenia z dnia 28 września 2003 r., Sąd miał na względzie charakter sprawy, stopień jej skomplikowania oraz występujące problemy jurydyczne. W niniejszej sprawie wszystkie skargi Województwa [...] były bowiem jednorodne i dotyczyły postanowień Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydanych w tym samym przedmiocie. Ponadto w skargach tych zaskarżonym postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., podczas gdy Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mając na względzie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził ich nieważność uznając, że wydane zostały bez podstawy prawnej.