I SA/Wa 1553/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] orzekł o przyznaniu W. S. zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] zł z przeznaczeniem na: [...] zł na dofinansowanie opłaty za energię elektryczną, [...] zł na dofinansowanie rachunku za gaz, [...] zł na dofinansowanie leczenia, [...] zł na dofinansowanie zakupu obuwia, kurtki, spodni. Od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła W. S. Przedstawiając swoja sytuację zdrowotną oraz materialną wyraziła oczekiwanie opłacenia ze środków pomocy społecznej rachunków w pełnym wymiarze. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu SKO podniosło, że na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182) – dalej: u.p.s. – w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pojęcie "niezbędna potrzeba życiowa" należy do kategorii pojęć nieostrych. Katalog potrzeb określony w art. 39 ust. 2 nie ma charakteru zamkniętego. Nie bez znaczenia jest kolejność wymienionych w tym przepisie potrzeb. W szczególności pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej. Stanowią je kryteria dysfunkcji i potrzeb, o jakich mowa w art. 7 ustawy (m. in. ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności) oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej jest dochód nie przekraczający kwoty 542,00 zł, a dla osoby w rodzinie 456,00 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2012 r. poz. 823). W toku postępowania wyjaśniającego został zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że sytuacja wnioskodawcy przedstawia się następująco. W. S. jest w podeszłym wieku, nie wypracowała uprawnień do emerytury, utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Łącznie jej dochód wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Zainteresowana od stycznia do marca 2013 r. miała uprawnienia do korzystania z talonów obiadowych o wartości [...] zł. Pomoc jest realizowana po spełnieniu szeregu warunków. Po pierwsze pomoc jest kierowana do osób, o ile nie są one w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Po drugie rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Po trzecie potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Brak po stronie ośrodka pomocy społecznej możliwości zrealizowania żądanej przez stronę pomocy, w kontekście cytowanego powyżej art. 3 ust. 4 u.p.s., stanowi wystarczający powód do wydania decyzji odmownej lub w ograniczonym stopniu realizującej wnioski. Przepisy art. 39 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 u.p.s. mają charakter normy uznaniowej. Sformułowanie "może" wskazuje, iż zarówno przyznanie świadczenia, jak i określenie jego wysokości, zależą od swobodnego uznania organu wydającego decyzję. Do kompetencji organu pomocy społecznej należy – poza ustaleniem spełniania warunków ustawowych i rozważeniem, czy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy zgłaszane potrzeby mieszczą się kategorii niezbędnych potrzeb bytowych – ocena czy i w jakim zakresie mogą one być uwzględnione, zważywszy na środki finansowe czy rzeczowe, jakimi organ pomocy społecznej dysponuje. Fakt, iż decyzje w sprawie przyznawania zasiłków celowych mają charakter uznaniowy nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu. Organ administracji wydając decyzję o charakterze uznaniowym ma obowiązek przedstawienia motywów, jakimi kierował się zajmując stanowisko w sprawie. Rozpoznając sprawę organ uwzględnił dotychczas udzieloną pomoc wnioskodawczyni oraz środki, jakimi ona dysponuje. Ponadto uwzględnił potrzeby innych osób korzystających z pomocy. Średnia kwota zasiłku celowego na rodzinę wynosi około 58,31 zł. Przyznana pomoc jest wyższa od średniej. W. S. nie ponosi kosztów czynszu za mieszkanie, który opłaca prawnuczka, korzysta z talonów obiadowych (o wartości [...] zł) oraz ma dochód [...] zł. W świetle tak ustalonego stanu sprawy, uznając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za zgodne z prawem – SKO orzekło jak w sentencji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. S. Przedstawiając swoją sytuację zdrowotną wniosła o przyznanie prawa pomocy w postaci pełnomocnika z urzędu. Ustanowiony w ramach prawa pomocy adwokat w piśmie procesowym z dnia 17 września 2013 r. w uzupełnieniu skargi W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 39 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy na pokrycie całości kosztów opłat za energię elektryczną, rachunku za gaz, leczenia oraz zakupu obuwia, kurtki i spodni na między innymi wysokość środków, jakimi dysponuje skarżąca oraz udzielaną jej pomoc; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, zaniechanie wnikliwej jej analizy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wskazanych powyżej przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, z uwagi na jej sytuację życiową oraz materialną, winna jej zostać przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego w łącznej kwocie odpowiadającej pełnej wysokości rachunków, jakie zobowiązana była pokryć skarżąca, to jest rachunku za gaz, opłaty za energię elektryczną, kosztów leczenia, a także zakupu obuwia, kurtki i spodni. W. S. spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do uzyskania zasiłku celowego. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż skarżąca jest osobą starszą, bez prawa do świadczeń z ZUS, nieposiadającą możliwości podjęcia pracy z uwagi na swój stan zdrowia. Skarżąca jest przy tym wdową i mieszka sama, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Istotnym jest także stan zdrowia skarżącej, która jak wynika z dokumentacji załączonej do akt sprawy, cierpi na zaćmę i jaskrę oraz ma zaświadczenie potwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności. Niewątpliwym jest więc, że skarżąca wymaga regularnego przyjmowania leków, na które faktury znajdują się w aktach. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał o jej uznaniowym charakterze oraz wskazał, że rozpoznając sprawę uwzględnił "dotychczas udzieloną pomoc wnioskodawczym oraz środki, jakimi dysponuje Pani S. Ponadto uwzględnił potrzeby innych osób korzystających z pomocy" (s. 2 decyzji). Jednakże organ zdaje się pomijać przy tym potrzeby samej skarżącej, która mimo tego, że istotnie nie ponosi kosztów związanych z opłaceniem czynszu za mieszkanie, posiada wiele innych wydatków, których wysokość właściwie konsumuje w całości pozyskiwany dochód w łącznej kwocie [...] zł. Z akt sprawy wynika bowiem, iż każdego miesiąca skarżąca potrzebuje znacznej kwoty celem zakupu leków – jak wskazują faktury, kwota ta oscyluje w granicach [...] zł. Mimo tego, iż skarżąca korzysta z talonów obiadowych, to jest oczywistym, iż poza przysługującym jej jednym gorącym posiłkiem, ponosi ona koszty związane z wyżywieniem. Istotne jest przy tym, iż jak wskazała skarżąca, z uwagi na cukrzycę pozostaje ona na specjalnej diecie i musi spożywać pięć posiłków dziennie. Ponadto, jak wynika z doświadczenia życiowego, skarżąca jak każda osoba ma też inne wydatki, które musi pokryć również z kwoty jej miesięcznego dochodu w wysokości [...] zł. Pomijając jednakże wszystkie pozostałe wydatki skarżącej, po odliczeniu średniej kwoty [...] zł potrzebnej na zakup leków, pozostaje jej na utrzymanie kwota [...] zł. Kwota ta, podzielona na ilość dni w miesiącu, pozwala więc skarżącej na przeznaczenie ok. [...] zł dziennie na wyżywienie. Jest więc oczywistym, iż posiadając środki w wysokości [...] zł miesięcznie oraz pokrywając z nich niezbędne wydatki, skarżącej nie pozostają już jakiekolwiek inne środki, choćby w nieznacznej wysokości, na opłacenie nawet części rachunków, a tym bardziej na zakup odzieży. Powyższe prowadzi do wniosku, iż podczas rozpoznawania przedmiotowej sprawy zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Ponadto organ zaniechał wnikliwej analizy niniejszej sprawy, a także nie rozpoznał jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co pozwoliłoby mu na dokonanie rzetelnej oceny rzeczywistych możliwości finansowych skarżącej, a w rezultacie wydanie decyzji uwzględniającej jej wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie całości, a nie części, kosztów. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu decyzji naruszyło przepisy postępowania, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wskazanych powyżej przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga okazała się niezasadna. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawę prawną jej wydania stanowił, oprócz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., także art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści art. 39 u.p.s. wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może (a więc nie musi) być przyznany". W ocenie sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszyły granic "uznania administracyjnego". Za bezsporną należy uznać okoliczność, że W. S. jest w podeszłym wieku, nie wypracowała uprawnień do emerytury, utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej łączny dochód wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Spełnia więc przesłanki do przyznania zasiłku celowego, co zresztą nastąpiło, tyle że skarżąca nie jest zadowolona z wysokości przyznanego świadczenia. Organy wskazały, że wysokość świadczenia na zaspokojenie bieżących potrzeb skarżącej jest limitowana przez ilość osób pobierających tego rodzaju świadczenie i ograniczony budżet ośrodka pomocy społecznej. Jak ustalono średnia kwota zasiłku celowego na rodzinę wyniosła około [...] zł, a pomoc przyznana skarżącej jest prawie dwukrotnie wyższa od średniej. Jak słusznie zauważył organ II instancji potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Po wtóre, przyznany skarżącej zasiłek celowy nie jest jedynym świadczeniem uzyskiwanym przez nią z pomocy społecznej. Otrzymuje ona ponadto zasiłek stały, w ramach świadczeń rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny (art. 16 u.ś.r.) oraz pomoc celową (przyznaną inną decyzją) w postaci talonów obiadowych o wartości ok. [...] zł miesięcznie. Skarżąca nie ponosi też wszystkich kosztów utrzymania lokalu, w którym zamieszkuje. Opłaca jedynie rachunki za gaz i energię elektryczną, co wydatnie zwiększa jej możliwości zaspokojenia innych potrzeb z dochodów stałych. Jak zatem widać, nie ma sporu co do tego, że sytuacja osobista (zdrowotna, finansowa) W. S. jest trudna i że opieka społeczna przyznaje świadczenia w niskiej wysokości, przez co nie zaspokaja wszystkich zgłaszanych przez skarżącą potrzeb. Rzecz jednak w tym, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie świadczeniobiorców, natomiast skarżąca oczekuje zapewnienia jej kompleksowego utrzymania na odpowiednim dla niej poziomie. Część obowiązków utrzymania skarżącej musi przejąć w tej sytuacji jej rodzina (obowiązki alimentacyjne), która na dodatek – jak wynika z akt sprawy – została obdarowana własnością zajmowanego przez skarżącą lokalu. Ponadto "wykazanie możliwości pomocy społecznej może zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 k.p.a.). Ograniczone możliwości finansowe budżetu państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie wiadomym" (zob. wyrok NSA z dnia 12.10.2011 r., I OSK 917/11, LEX nr 1131518). Skoro więc W. S. w niniejszej sprawie otrzymała zasiłek celowy w wysokości prawie dwukrotnie wyższej od średniej przypadającej na tego rodzaju świadczenia i nie było to jedyne wsparcie z pomocy społecznej, to nie można zarzucić organowi dysponującemu ograniczonym budżetem dowolności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się więc ze skargą, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie wynika, jak wykazano wyżej, że żądanie wnioskodawcy zasiłku celowego, w przypadku spełnienia przez niego (co do zasady) przesłanek jego przyznania, powinno być spełnione w pełnej wysokości. Ograniczenia w tym zakresie wynikają choćby z możliwości finansowych pomocy społecznej. Tak więc i ten zarzut, wskazujący na nie udzielenie skarżącej wsparcia w pełnej żądanej przez nią wysokości, należy uznać za niezasadny. Mając to na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.