I OSK 917/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska, Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 544/10 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 544/10 oddalił skargę B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że tan faktyczny w sprawie nie wzbudza wątpliwości, ponieważ skarżący nie posiada żadnych własnych środków utrzymania i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu pomocy społecznej, ponieważ otrzymuje zasiłek stały, dodatek mieszkaniowy a także przyznawane są mu zasiłki okresowe i zasiłki celowe. Wnioskiem z 16 marca 2010 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o zaspokojenie szeregu niezbędnych potrzeb takich jak pokrycie kosztów napełnienia butli gazowej, zakupu leków oraz o przyznanie zasiłku okresowego. W następstwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji mocą decyzji z [...] kwietnia 2010 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia na pokrycie kosztów napełnienia butli gazowej w wysokości 49 zł, jednocześnie organ ten przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 250 zł miesięcznie na zakup leków przez okres od marca do sierpnia 2010 r., nadto przyznał zasiłek okresowy w wysokości 20 zł na miesiąc marzec 2010 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stosownie do postanowień art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W świetle przywołanego przepisu potrzeba zgłoszona przez skarżącego mieści się w katalogu potrzeb zaspokajanych w drodze tego rodzaju świadczenia. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazane unormowanie znajduje się w przepisach dotyczących zasad ogólnych pomocy społecznej, a zatem ma ono charakter uniwersalny i musi być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu każdej sprawy. Z unormowania tego wynika, że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona, albowiem uzależnione jest także od posiadanych przez te organy środków na ich zaspokojenie. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2010 r. zaspokoił szereg zgłoszonych przez niego potrzeb, jednakże odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów napełnienia butli gazowej i w uzasadnieniu decyzji odwołał się do tego, że nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi umożliwiającymi mu zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. W tym zakresie organ pierwszej instancji odwołał się do postanowień przyjętej i realizowanej polityki świadczeń na terenie miasta Katowice i występującego ograniczenia sprowadzającego się do przyznawania jedynie świadczeń o charakterze obligatoryjnym. Co prawda, przedłożone przez organy administracji akta nie zawierają postanowień przyjętej i realizowanej polityki świadczeń, jednakże w trakcie wywiadu środowiskowego zostało przeprowadzone zestawienie wydatków ponoszonych przez skarżącego z dochodami, którymi dysponuje. Wynika z niego, że skarżący ma zaspokojone wszystkie podstawowe potrzeby, jak również posiadane przez niego środki umożliwiają pokrycie kosztów napełnienia butli gazowej z własnych środków. Zatem twierdzenie organu administracji pierwszej o dysponowaniu ograniczonymi sodkami finansowymi na zaspokajanie potrzeb z zakresu pomocy społecznej znajdują umocowanie w limitach przyjętych na ich zaspokojenie, a znajdujących się w materiale dowodowym przekazanym Sądowi. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w okresach wcześniejszych zaspokajał potrzebę zgłoszoną przez skarżącego, zatem rodzi się pytanie, czy w tym zakresie występuje prawo nabyte. Na tak postawiony problem należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ zaspokajanie tej potrzeby odbywało się w każdym przypadku na wniosek skarżącego, zatem w tym zakresie prowadzone było autonomiczne postępowanie dowodowe i podejmowane było rozstrzygnięcie odnoszące się do zgłoszonego wniosku. Zatem w odniesieniu do zasiłków celowych nie można mówić o prawach nabytych, ponieważ każde postępowanie w tym zakresie posiada swoją autonomię. Stwierdzono również, że skarżący utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń otrzymywanych ze środków pomocy społecznej. Zatem musi mieć on świadomość tego, że zakres potrzeb, które będą zaspokajane przez służby społeczne może nie uwzględniać wszystkich jego oczekiwań, ponieważ uzależnione to będzie od ilości środków, którymi będzie dysponował. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy wielkość środków, jakie otrzymuje będzie ograniczona. Zgłaszany przez skarżącego zarzut, który sprowadza się do tego, że organ pierwszej instancji dysponuje odpowiednimi środkami nie znajduje żadnego uzasadnienia. Odwoływanie się do tego, że z końcem ubiegłego roku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach zwrócił do budżetu miasta jakieś środki nie może być uwzględnione, ponieważ od 1 stycznia 2010 r. gmina i jej jednostki organizacyjne funkcjonowała w oparciu o nowy budżet, który przewidywał nowe środki finansowe na zaspokajanie określonych potrzeb stojących przed miastem. Skargą kasacyjną z 1 kwietnia 2011 r. B. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 ust. l lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...].06.2010 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Katowice z [...].04.2010 r. i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Katowice do ponownego rozpoznania, a także 20 o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł ten jest wyrazem ogólnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej. Ponadto zgodnie z art.. 77 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym o przyznanie dodatku celowego w postaci dopłaty do kosztów napełnienia butli gazowej materiał dowodowy, w oparciu o który wydano decyzję z dn. [...].04.2010 r. odmawiającą skarżącemu dodatku celowego nie został w pełni zgromadzony, a ten który został zgromadzony - nie został w sposób prawidłowy oceniony. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Katowice z [...].04.2010 r. wskazano, że skarżący kwalifikuje się do przyznania mu dodatku ze względu na osiągany niski dochód oraz przesłankę niepełnosprawności. Jednakże - jako powody odmowy przyznania dodatku celowego - wskazano, że skarżący jest w stanie ponieść we własnym zakresie wydatek na napełnienie butli gazowej, a przyjęta i realizowana polityka świadczeń na terenie Katowic ograniczająca się, ze względu na brak wystarczających środków finansowych, do przyznawania jedynie świadczeń obowiązkowych z pomocy społecznej - nie pozwala na przyznanie skarżącemu prawa do dodatku celowego będącego świadczeniem o charakterze uznaniowym. Prezydent Miasta Katowice uznał, że skarżący, pomimo iż spełnia wymogi do przyznania mu dodatku celowego, z którego zresztą korzystał wcześniej przez kilka lat, jest w stanie sam we własnym zakresie sfinansować wydatek na napełnienie butli gazowej. Powyższe ustalenie nie odpowiada jednak prawdzie. Skarżący jest osobą niezdolną do pracy, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ze względu na swój stan zdrowia leczy się u wielu specjalistów. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pozostaje pod stałą opieką psychiatry, ortopedy, neurologa i lekarza pierwszego kontaktu. Musi systematycznie przyjmować stałe leki, których miesięczny koszt zakupu według zaświadczeń znajdujących się w tych aktach to kwota 697,78 zł. Skarżący otrzymał wprawdzie z pomocy społecznej zasiłek na zakup leków w kwocie 250,00 zł na okres od marca do sierpnia 2010 r. Jednak kwota ta - w porównaniu z dochodem skarżącego, z którego musi zakupić żywność, środki czystości oraz węgiel na zimę - w sposób oczywisty nie wystarcza na zakup wszystkich przepisanych mu lekarstw. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Katowice, bowiem pozostaje ono w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Drugi powód odmowy przyznania skarżącemu przez Prezydenta Miasta Katowice zasiłku celowego na pokrycie kosztów napełnienia butli gazowej wskazany w decyzji z dn. [...].04.2010 r. to bliżej nieokreślona polityka udzielania przez MOPS w Katowicach limitowanych świadczeń z pomocy społecznej, co wynika z jednej strony ze zwiększonej liczby osób potrzebujących wsparcia, a z drugiej - z ograniczonych środków finansowych. Powyższe stwierdzenie nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 107 kpa decyzja powinna odpowiadać wymogom formalnym tam określonym. M.in. w uzasadnieniu decyzji należy przytoczyć podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, a taką jest decyzja w sprawie przyznania lub odmowy przyznania dodatku celowego, organ administracji publicznej ma obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie zawierają ustaleń dotyczących możliwości finansowych MOPS w Katowicach. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu decyzji podać konkretnie wysokość kwoty jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 03.04.2008 r., II SA/Go 64/08, wyrok WSA w Kielcach z 29.03.2007 r., II SA/Ke 242/06). Ponieważ w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie obejmowało tego rodzaju danych należy uznać, że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i z naruszeniem art. 107 § 3 kpa., co mogło mieć istotny wpływ w na rozstrzygnięcie spawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. l lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę występujących w sprawie okoliczności faktycznych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia przez organy administracji ustalenia, że skarżący jest w stanie samodzielnie zaspokoić potrzebę polegającą na napełnieniu butli gazowej (której koszt wynosi 49 zł), zważywszy w szczególności, że otrzymał on zasiłek stały w kwocie 387,13 zł, a także szereg dodatkowych świadczeń z pomocy społecznej, takich jak zasiłek okresowy za marzec 2010 r. i zasiłek celowy na zakup leków, a ponadto gdy obciążający go czynsz mieszkaniowy opłacany jest z dodatku mieszkaniowego. Należy podkreślić, że świadczenia te skarżący otrzymuje w sposób ciągły, pozostając w całości na utrzymaniu podatnika, co wymaga od organów administracji racjonalizacji świadczonej na jego rzecz pomocy społecznej. Wynika to wprost z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi jednoznacznie, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W stanie faktycznym istniejącym w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu I instancji, że potrzeba polegająca na napełnieniu butli gazowej może być zaspokojona ze środków pozostających we władaniu skarżącego jest właściwa, a zatem odmowa przyznania mu zasiłku celowego na ten cel nie narusza prawa. Po drugie, za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnej wysokości kwoty, jaką organy dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o konieczności wskazywania w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego precyzyjnego określenia możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika bowiem ani z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 kpa. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może bowiem zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 kpa) – por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2009 r., I OSK 693/09, wyrok NSA z 5 marca 2008 r., I OSK 806/07, czy wyrok NSA z 14 października 2010 r., I OSK 803/10. Dodać należy, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w swojej sprawie domaga się skarżący jest zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie zasiłku celowego, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na zasadzie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Dodać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 tej ustawy. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.