I OSK 693/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 107/08 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 107/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Podaniami z dnia [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r. oraz [...] czerwca 2007 r. W. K. wystąpił do Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności i leków, opłacenie rachunku telefonicznego, gazu, pomoc stomatologiczną, wykonywanie kserokopii dokumentów i zakup znaczków pocztowych, jak również odszkodowanie za okradzenie i zdewastowanie lokalu mieszkalnego oraz wyjaśnienie dlaczego rachunek za gaz wystawiony jest na nazwisko M. G. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Kierownik Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał wnioskodawcy zasiłki celowe na żywność i leki oraz odmówił przyznania pomocy w pozostałym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną przez wnioskodawcę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało na konieczność wydania odrębnych decyzji w kwestii przyznania bądź odmowy przyznania zasiłków. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Kierownik Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał W. K.: zasiłek celowy w kwocie 18,25 zł na zakup żywności w lipcu 2007 r. (podanie z [...] czerwca 2007 r.), zasiłek celowy w kwocie 7,20 zł na zakup żywności w lipcu 2007 r. i zasiłek celowy w kwocie 31,74 zł na zakup leków w lipcu 2007 r. (podanie z dnia [...] czerwca 2007 r.), zasiłek celowy w kwocie 16,88 zł na zakup żywności w lipcu 2007 r. (podanie z dnia [...] czerwca 2007 r.). Powołał się na przepisy art. 39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.). Organ ustalił, że wnioskodawca jest inwalidą, zaliczanym do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty inwalidzkiej i zasiłku stałego. Jego dochód wynosi [...] zł, co zgodnie z art. 39 ust.1, czyni go uprawnionym do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Kierownik wskazał, ze decyzja ta rozpatruje jedynie te wnioski W. K., na które przyznana jest pomoc. Zaznaczył, że pozostałe wnioski zostaną rozpatrzone odrębną decyzją. Decyzja odmowna w powyższym zakresie , tj. nieuwzglednaiająca pozostałych żądań zawartych w podaniach z dnia [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r. oraz [...] czerwca 2007 r., została wydana przez Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu [...] września 2007 r., za numerem [...]. W. K. złożył w dniu [...] września 2007 r. odwołanie od czterech decyzji wydanych w jego sprawach przez organ pierwszej instancji, w tym także od decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...], przyznającej mu zasiłki celowe, której niniejsza sprawa dotyczy (w tym samym piśmie odwołał się także od decyzji odmownej nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Przytoczył treść art. 39 ust.1-4 ustawy o pomocy społecznej. Według organu odwoławczego, z przepisu tego wynika, że decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego. Organ administracji, biorąc pod uwagę sytuację materialną (kryterium finansowe) i osobistą wnioskodawcy, jak również aktualne możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, decyduje o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego. Kolegium wywodziło dalej, że swoboda działania organu nie zwalnia go z obowiązku jak najstaranniejszego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami K.p.a. Badając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania. Argumentował, że przyznanie zasiłku celowego nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia. Ośrodki zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, a tym samym nie każdy potrzebujący, w każdym czasie, może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. W. K. zaskarżył sześć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, m.in. decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]. Ponowił żądania skierowane do organów pomocy społecznej, dotyczące przyznania mu pomocy na szereg potrzeb oraz załatwienia jego roszczeń odszkodowawczych. Skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W punkcie 1 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę, w punkcie 2 przyznał wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Sąd scharakteryzował istotę sądowej kontroli administracji publicznej oraz zaakcentował, że nie jest kolejną instancją administracyjną. Ocenił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.). Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i przyznał zasiłek celowy w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 ust.1 tej ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wskazał, że użyte w art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej słowo "może" określa uznaniowy charakter zasiłku celowego. Przyznanie i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne, wywodził dalej Sąd, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Sąd odnotował, że zasiłek celowy został skarżącemu przyznany na potrzeby żywnościowe oraz lekarstwa, a pozostałe wnioski miały być rozpatrzone odrębnymi decyzjami. Skargę kasacyjną złożył W. K. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył wyrok w części, w której oddalono skargę, tj. w punkcie 1 sentencji wyroku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której oddala skargę skarżącego, tj. w zakresie pkt 1 sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w części, w której oddala skargę skarżącego, tj. w zakresie pkt 1 sentencji wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej B., z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, mimo tego, że uzasadnienie decyzji organu administracji jest zbyt ogólnikowe i nie wskazuje precyzyjnie możliwości finansowych organu do udzielania zasiłków celowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyartykułował tezę, że w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego obowiązkiem organu administracji, załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne, jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zdaniem skarżącego, z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05. Stwierdził, iż organy nie uzasadniły należycie swoich decyzji, bowiem nie wykazały, ze pełne i w wyższym zakresie uwzględnienie wniosków skarżącego przekraczało możliwości organu. Przytoczył wywody zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04, z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2101/05 oraz z dnia 18 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 675/06, odnoszące się do konieczności precyzyjnego wskazywania w uzasadnieniach decyzji uznaniowych możliwości finansowych organu. Według skarżącego, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia powyższych wymogów i jest zbyt ogólnikowe. Uchybienie to jest na tyle istotne, że powinno było skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd. Już bowiem SKO powinno, ze względu na powyższe uchybienie, uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Naruszenie to, w ocenie skarżącego, jest naruszeniem istotnym i wywiera wpływ na wynik postępowania. Brak uzasadnienia decyzji w tej części pozbawił stronę wiedzy na jakiej podstawie organ wydał decyzję, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Poza tym organ odwoławczy i Sąd pozbawione zostały możliwości dokonania należytej kontroli decyzji i nie mogły należycie ocenić, czy organ pomocy społecznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Skarżący zgłosił proceduralną podstawę skargi kasacyjnej, a więc podstawę opisaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Od razu zatem dostrzec trzeba, że według tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, nie przesądzając na razie merytorycznej zasadności podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 107 § 3 K.p.a.), odnotować trzeba, iż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie uwzględniające w całości wnioski W. K. o udzielenie zasiłków celowych z pomocy społecznej. W postępowaniu sądowym, zakwestionowanym skargą kasacyjną ocenianą w niniejszym postępowaniu odwoławczym, nie była kontrolowana decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu określonych świadczeń. Zwrócić należy uwagę na to, że stosując się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Kierownik Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odniósł się do żądań zawartych w podaniach W. K. z dnia [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. w dwóch decyzjach z dnia [...] września 2007 r.: nr [...] (w której zawarł rozstrzygnięcia uwzględniające żądania wnioskodawcy) oraz nr [...] (w której zawarł orzeczenia odmawiające uwzględnienia zgłoszonych żądań). Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], utrzymała w mocy jedynie decyzję Kierownika nr [...]. Przedmiotem tego postępowania odwoławczego nie była decyzja odmowna Kierownika nr [...]. Skoro niniejsza sprawa dotyczy wyroku odnoszącego się wyłącznie do decyzji uwzględniającej zgłoszone wnioski, to ewentualne uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu sformułowanego w podstawie kasacji o naruszeniu proceduralnym polegającym na zaaprobowaniu ogólnikowego uzasadnienia decyzji, niewskazującego precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 481; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, niepublikowanego, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ (por. Adam Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS – Suplement, Wiosna 2000 r., s. VIII). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (patrz: w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust.4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 K.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 K.p.a.) – por. w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Poza zakresem podstaw skargi kasacyjnej zauważyć można, iż to samo odnosi się do ilości osób i rodzin korzystających z pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może więc sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 2 – 4 oraz art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291). Jak wynika z powyższych uwag, zaskarżonemu wyrokowi nie można zatem zarzucić naruszenia powołanych w podstawie kasacji norm proceduralnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.