I SA/Wa 1556/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Pracy Surowców Wtórnych, uchyliło postanowienie Prezydenta W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którym to postanowieniem organ ten orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o ustanowieniu na rzecz D. N., w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. Grunt obejmujący przedmiotową działkę jak też sąsiadującą z nią działkę oznaczoną obecnie nr [...], na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1956 r. nr [...] został przekazany w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...] w W. (od 1957 r. funkcjonującej pod firmą Spółdzielni [...]). Pismem z [...] grudnia 2010 r. Spółdzielnia [...], jako następca prawny Spółdzielni [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r., wskazując, że nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej ww. decyzji, a informację o niej powzięła z pisma Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r., doręczonego 9 listopada 2010 r. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jednocześnie decyzją tą Prezydent W. odmówił także wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], dotyczącą ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działkę nr [...]. Zasadniczą podstawą odmowy wznowienia postępowania w obydwu sprawach było stwierdzenie braku przymiotu strony legitymującego Spółdzielnię do inicjowania postępowania wznowieniowego. Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organu pierwszej instancji. Uchylając rozstrzygnięcie Prezydenta W. Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy wnoszący podanie o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ I instancji winien był wznowić postępowanie postanowieniem, a dopiero następnie przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przy czym wnioski o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych decyzjami nr [...] (dot. działki nr [...]) oraz nr [...] (dot. działki nr [...]) winien on rozpoznać odrębnie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], Prezydent W., działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 28 i art. 147 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że ww. decyzja z [...] lipca 2010 r. nie dotyczyła Spółdzielni [...], gdyż nie jest ona następcą prawnym dawnego właściciela hipotecznego przedmiotowej nieruchomości, jak również nie nabyła do niej praw i roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego, a zatem nie ma ona przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu zakończonym decyzją, o którego wznowienie wnosi. Prezydent podkreślił przy tym, że odmawiając wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych miał na uwadze, oczywistość braku przymiotu strony legitymującego Spółdzielnię do jego inicjowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółdzielnia [...] wniosła na nie zażalenie, zarzucając Prezydentowi m.in. wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art. 149 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z treścią art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez przyjęcie, iż Spółdzielnia nie jest stroną postępowania. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z [...] grudnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Kolegium ustalony stan faktyczny wskazuje, że w niniejszej sprawie dwa elementy warunkujące wznowienie postępowania, tj. podmiotowość i zachowanie terminu, zostały przesądzone. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy potwierdza bowiem następstwo prawne Spółdzielni [...] po Spółdzielni [...], której Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z [...] listopada 1956 r. wydaną na podstawie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) przekazało w zarząd i użytkowanie przedmiotową nieruchomość. W dalszej kolejności Kolegium przywołało pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1909/10, iż podmiot, któremu przekazano nieruchomość w trwały zarząd jest uczestnikiem postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa wieczystego tej nieruchomości. Konkludując zaś stwierdziło, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2010 r. został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a., tj. w terminie 1 miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji. Zatem Prezydent powinien był wznowić postępowanie, zbadać przyczyny i podstawę wznowienia, a także orzec o istocie sprawy. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. N., zarzucając mu rażące naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, skutkujące uznaniem użytkownika gruntu za stronę postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości, po rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jak również obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta W. z [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nie rozróżnia i traktuje jako tożsame pojęcia i instytucje – prawa użytkowania i prawa użytkowania wieczystego oraz prawa zarządu i prawa trwałego zarządu. Stwierdzając jednocześnie, że w niniejszej sprawie zarząd i użytkowanie jest uprawnieniem Spółdzielni do używania nieruchomości będącej własnością Miasta W. i pobierania z niej pożytków, a prawo to wygaśnie z chwilą kiedy decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. Użytkownik gruntu nie ma więc interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie ujęte w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiada prawu, aczkolwiek wadliwe jest jego uzasadnienie. Postanowieniem tym Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie Prezydenta W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...], odmawiające wznowienia z wniosku Spółdzielni [...] w W. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Motywy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie zostały w pełni przez Kolegium wyjaśnione. Organ ten bowiem w uzasadnieniu postanowienia poza przywołaniem tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1909/10 (bez odniesienia się jakie znaczenie wyrażony w tym wyroku pogląd ma w niniejszej sprawie) skonstatował, że podanie Spółdzielni zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. oraz, że Prezydent W. powinien był wznowić postępowanie, zbadać przyczyny i podstawę wznowienia, a także orzec o istocie sprawy. Kluczowym zatem dla oceny legalności tego rozstrzygnięcia było ustalenie czy uchylone przez Kolegium postanowienie Prezydenta W. było wadliwe prawnie, a jeśli tak to czy wada ta uzasadniała jego uchylenie przez organ odwoławczy, czy też mogła być sanowana poprzez wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, na zasadzie określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy wydane zostało w następstwie rozpoznania wniosku Spółdzielni [...] w W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2010 r. ustanawiającą na rzecz D. N., w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], obejmującego działkę nr [...]. Żądanie wznowienia postępowania Spółdzielnia uzasadniała zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc pozbawienia jej jako strony prawa do udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją. Status swój jako strony w postępowaniu dekretowym wywodziła zaś z faktu użytkowania nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Odmawiając wznowienia postępowania z wniosku Spółdzielni, Prezydent W. ocenił, że podmiotowi temu status strony nie przysługuje, oraz że okoliczność ta jest na tyle oczywista, że uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zważyć jednak należy, że odmowa wznowienia postępowania w myśl przywołanego wyżej art. 149 § 3 k.p.a. co do zasady może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może wprawdzie do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podawaną podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym jednak nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny tych podstaw przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli więc istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, bądź gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 1.08.2012 r., sygn. akt II OSK 821/11, Lex nr 1219264; z dnia 1.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, Lex nr 510752). Prezentowane w orzecznictwie poglądy (przywołane m.in. w treści uzasadnienia organu pierwszej instancji), które dopuszczają możliwość odmowy wznowienia postepowania także w sytuacji, gdy wniesione żądanie oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zdecydowanej większości sformułowane zostały na tle spraw, w których brak przymiotu strony miał charakter oczywisty i wynikał już z samej treści podania. Z tego względu nie mogły być one miarodajne przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie żądania Spółdzielni [...] w W. zawartego w podaniu z [...] grudnia 2010 r. W rozpoznawanej sprawie bowiem ustalenie czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym, czy nie, nie stanowiło wbrew temu co twierdzi Prezydent W. skonstatowania "oczywistego" faktu. Wymagało ono bowiem z jednej strony zbadania następstwa prawnego wnioskodawcy po podmiocie, któremu przyznano sporną nieruchomość w użytkownie i zarząd na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.) oraz ustalenia charakteru tego prawa, w świetle art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a z drugiej strony zbadania, czy podmiotowi dysponującemu powyższym prawem przysługuje czy też nie interes prawny w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości, prowadzonym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Te wszystkie czynności stanowią zaś niewątpliwie element postepowania rozpoznawczego. Mogły więc być, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, realizowane przez organ administracji publicznej dopiero po formalnym wszczęciu postępowania, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku. W tym stanie rzeczy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przez Prezydenta W. w sprawie zakończonej jego ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r. wydane zostało z naruszeniem art. 149 § 3 w zw. z § 2 k.p.a. Mając zaś na względzie to, że organem właściwym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją jest w realiach rozpoznawanej sprawy Prezydent W. (por. art. 150 § 1 k.p.a.), wykluczona była możliwość wydania w tym względzie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez rozpoznające zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oznacza to, że wydane przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego i zwróceniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Niezrozumiałe natomiast jest w niniejszej sprawie powołanie się przez organ odwoławczy na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1909/10, zgodnie z którym jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, sprawująca trwały zarząd nieruchomością będącą przedmiotem wniosku następców prawnych poprzedniego właściciela gruntu o przyznanie użytkownika wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 60 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku. Wyrok ten odnosi się wszak do szczególnych enumeratywnie wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotów, których prawo do udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących m.in. własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, przyznaje expressis verbis art. 60 ust. 2a tej ustawy. Nie może być zatem adekwatny dla oceny legitymacji w takich postepowaniach innych podmiotów, w tym osób prawnych, które użytkowanie gruntu zachowały na podstawie art. 210 ust. 1 powołanej ustawy, do którego to prawa przepisy o trwałym zarządzie stosuje się jedynie odpowiednio. Organ nie wyjaśnia zaś w żaden sposób co dla oceny statusu Spółdzielni [...] w rozpoznawanej sprawie, ma z tej tezy wynikać. Jeżeli jednak miałaby ona w ocenie Kolegium przemawiać za przyznaniem legitymacji Spółdzielni uprawniającej ją do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (choć nie zostało to wprost wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), to taką ocena uznać należałoby za błędną. Taki sposób uzasadniania podejmowanych przez organy rozstrzygnięć jak uczyniło to Kolegium, z całą pewnością sprzeczny jest z realizowaną na podstawie art. 107 § 3 k.p.a., a wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, mocą której organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Nie pogłębia on również zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, co z kolei prowadzić musi do wniosku, że Kolegium uchybiło tej jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 8 k.p.a. Mając jednak na względzie to, że sam rezultat postępowania (tj. uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie ww. przepisów k.p.a., powstałe na etapie redagowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie może być oceniane jako na tyle istotne, by doprowadziło do jego uchylenia. Byłoby to bowiem jedynie zbędne przedłużenie postępowania (a przez to utrzymywania stanu niepewności prawnej), choć jego efektem musiałoby być postanowienie zawierające tożsame z obecnym rozstrzygnięcie, tyle że inaczej uzasadnione. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.