I SA/Wa 1557/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Asesor: WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [....] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Gminy [....] od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r Nr [...], dalej "decyzja organu I instancji", utrzymała ją w mocy. Decyzją organu I instancji stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w jedn. Ew. [...], obręb [...], składającej się z działek nr nr:[....] dla których prowadzona jest księga wieczysta [....], dalej "nieruchomość". Odwołanie wniosła Gmina [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie znalazła podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazała, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa". Dla spełnienia przesłanek komunalizacji konieczne jest wykazanie, że: 1. mienie stanowiło 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa; 2. mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Co do pierwszej z przesłanek organ ustalił, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, nie była oddana w zarząd, użytkowanie, lub użytkowanie wieczyste, nie powierzono sprawowania jej zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Komisja przyjęła, za organem I instancji, że w związku z tym na podstawie art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzemieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do trenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem podlegała komunalizacji. Następnie organ zbadał czy nie zachodzą wyjątki o jakich mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy: mienie służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ wskazał, że nieruchomość to rowy - urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (D.U. Nr 38, poz. 230) tego rodzaju urządzenia dzielą się na podstawowe i szczegółowe. Do tych drugich zalicza się m.in. rowy odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1, 5 m w ich dolnym biegu. Takiego rodzaju urządzenia jeżeli położone są na gruntach Skarbu Państwa to ich utrzymanie spoczywa na tym podmiocie publicznoprawnym, o czym stanowi art. 92 ust. 1 ustawy prawo wodne. Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na innych gruntach – zgodnie z art. 97 ust. 1 tej samej ustawy stanowią przedmiot utrzymania i eksploatacji zainteresowanych właścicieli nieruchomości a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej to tej spółki – co wynika z art. 97 ust. 1 Prawa wodnego. Oznacza to, że zadania związane z utrzymaniem m.in. rowów należały do zadań właścicieli gruntów na których rowy były położone. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że są to zadania publiczne. Tylko zadania publiczne mogły być przekazane na podstawie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań o kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (D.U. 1990, poz. 198 ze zm.). Organ wskazał, że wprawdzie ustawa z 8 marca 1990 r. nie wymienia obowiązku utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jako obowiązku gminy to jednak obowiązek utrzymania rowów jest obowiązkiem wywodzonym z prawa własności nieruchomości na której są usytuowane. Co do kwestia posiadania rowów przez Gminę, czemu Gmina zaprzecza oraz pozostawania w Zarządzie Inwestycji Rolniczych Oddział [...] [...] a od 1992 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział [...][...], organ stwierdził, że w aktach brak jest dowodów na posiadanie przez te podmioty tych nieruchomości i że jest to kwestia natury faktycznej a nie prawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, 8, 77 § 1 ,107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób prawidłowy stanu sprawy i błędne jego ustalenie; -art. 5 ust. 1 ustawy poprzez zastosowanie błędnej wykładni i uznanie, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości. Wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2019, poz. 28), dalej "ppsa"., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia był art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim mienie Skarbu Państwa należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 stawały się dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Nie ulega wątpliwości w świetle księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, że obecnie stanowi ona obecnie własność Skarbu Państwa. Jak wynika z podstawy wpisu – dokumentem na podstawie którego doszło do ujawnienia Skarbu Państwa jest zaświadczenie z [...] maja 2009 r. Na podstawie treści księgi wieczystej nie da się zatem ustalić kto był właścicielem nieruchomości 27 maja 1990 r., a jest to pierwszoplanowe przy możliwości zastosowania ustawy komunalizacyjnej. Nie stanowi o tym treść zaświadczenia Starosty [...] ponieważ tenże potwierdza jedynie zapisy w ewidencji gruntów, które nie tworzą stanu prawnego. Oznacza to, że brak jest dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość w dacie komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa. Spór w tej sprawie pomiędzy organem a skarżącym dotyczy innej kwestii a mianowicie czy rowy stanowiące urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. prawo wodne) należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak twierdzi organ a skarżący temu zaprzecza. Nie budzi wątpliwości na gruncie ustawy, że pod pojęciem "należące do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego należy rozumieć przynależność w sensie prawnym a nie faktycznym. Trafnie organy wskazują, że rowy stanowiły i stanowią nadal urządzenia melioracji wodnych szczegółowych Na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa były utrzymywane na koszt Państwa (art. 92 ust. 1 ustawy prawo wodne) . Bieżącym utrzymaniem i eksploatacją tego rodzaju urządzeń, gdy były położone na gruntach państwowych zajmowały się właściwe wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych natomiast budową i konserwacją tych urządzeń – przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te były podporządkowane wojewódzkim radom narodowym (art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego -D.U. 1988, Nr 26 poz. 183 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9lit g i c rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych zakładów i jednostek państwowych podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (D.U. Nr 25, poz. 127). Wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych utworzone zostały na mocy uchwały nr 123/75 Rady Ministrów z 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenia nr 141 Ministra Rolnictwa z 19 lipca 1975 r. w sprawie zasad szczegółowe organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych. Istniały one także 27 maja 1990 r. (rozdział nr 4321, dział 40 Rolnictwo, wymieniony w załączniku do zarządzenia Ministra Finansów z 29 grudnia 1984 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu centralnego i budżetów terenowych (M.P. Nr 31, poz. 214 ze zm.). Z zaświadczenia Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. [...] wynika, że objęte skargą i decyzją działki stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych. Abstrahując od tego, że zaświadczenie to nie może stanowić o tytule własności bowiem Starosta nie jest organem właściwym do wydania tego rodzaju zaświadczenia, można przyjąć, że jako organ ewidencji gruntów ma kompetencję w kwestii ujawnionych w niej władających nieruchomością. Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych, podporządkowany był wojewódzkim radom narodowym a nie organom szczebla podstawowego (por. § 1 pkt 1 ppkt 9 c wskazanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r.). Ta okoliczność powinna być przez organ wyjaśniona skoro reżimowi komunalizacyjnemu podlegały wyłącznie grunty należące do rad narodowych stopnia podstawowego a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn.. akt I OSK 529/08). Wątpliwości Sądu budzi prawidłowość rozważań zawartych w decyzjach organów obu instancji dokonanych w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy, w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r. Urządzenia melioracji szczegółowej, o ile wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub są związane z państwowym gospodarstwem leśnym i położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele produkcji rolnej i leśnej , stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1989, poz. 74) wyłączone są spod jej działania. Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że tylko grunty państwowe które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Nie ma zatem możliwości wywiedzenia, że na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy grunty rolne na których położone były rowy należały do terenowych organów administracji publicznej stopnia podstawowego. Obowiązująca wtedy ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obejmowała swym zakresem przedmiotowym tylko grunty zabudowane i grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy , co wynikało z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie obejmowała natomiast gruntów rolnych i leśnych. Organy w ogóle się do tych kwestii nie odniosły, nie ustalił na jakim terenie (rolnym czy do zabudowy) położone są rowy, nie ustaliły czyją własność stanowiły w dacie 27 maja 1990 r., nie rozważyły kwestii związanej z ujawnieniem w ewidencji gruntów Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych podporządkowanemu wojewódzkim radom narodowym. Tym samym nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego a tylko wtedy mogły przejść do oceny spełnienia przesłanek do komunalizacji. Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali na jakim terenie (rolnym czy innym ) położone są przedmiotowe rowy, ustali tytuł prawny przysługujący do nich na datę 27 maja 1990 r. i w zależności od wyników tych ustaleń oceni czy grunty te należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135, 200 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ut. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2021, poz. 2095).