I SA/Wa 1559/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania A. R., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] o wymierzeniu A. R. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działającej pod nazwą Prywatny Dom Opieki w Ł., przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o wymierzeniu A. R. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działającej pod nazwą Prywatny Dom Opieki w Ł., przy ul. [...]. Od powyższej decyzji A. R. wniósł odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Urząd Miasta i Gminy w Ł. o wpisie do ewidencji gospodarczej (stan na dzień 19 września 2007r.), nr [...] strona m. in. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną jako [...] miejsce wykonywania działalności: ul. [...] i ul. [...], kod [...]. Minister stwierdził, że rzeczywisty przedmiot działalności prowadzonej przez A. R. przy ul. [...] nie pozostawiał żadnych wątpliwości. W dniu 11 grudnia 2007 r. przeprowadzono oględziny obiektu przy ul. [...] w Ł., podczas których stwierdzono jednoznacznie zakres prowadzonych usług, ich standard oraz liczbę pensjonariuszy ([...] osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku o zróżnicowanych potrzebach opiekuńczych, w tym m. in. [...] osoby chore na [...] i [...] osób przyjmujących leki [...]). Opiekę pielęgnacyjną w placówce sprawowały 2 pielęgniarki w systemie 12 godzinnym wspomagane przez 2 pielęgniarki ze szpitala pełniące dyżury w tym samym systemie zmianowym . Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w momencie rozpoczynania działalności gospodarczej przez stronę przedmiotowe zezwolenie nie było wymagane, a strona miała świadomość istnienia (po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) obowiązku uzyskania zezwolenia wojewody na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W ocenie Ministra, fakt, iż obecnie A. R. zaprzestał prowadzenia placówki przy ul. [...], nie może wpływać na ocenę prawidłowości działania organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1060/07). Możliwość uniknięcia nałożenia kary przez zakończenie objętej zezwoleniem działalności gospodarczej w trakcie postępowania administracyjnego, przez zakończenie działalności na krótko przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary, spowodowałoby w rzeczywistości, że przepis art. 130 ust. 2 stałby się możliwy do obejścia, a przez to przy nagminnych takowych praktykach - martwy. Od decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, że Prywatny Dom Opieki przy ul. [...] prowadzony był przez niego od 1 kwietnia 1999 r. W odpowiedzi na pisma Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego informujące o konieczności uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie przedmiotowej działalności gospodarczej, w piśmie z dnia 29 stycznia 2007 r. złożył wyjaśnienia dotyczące prowadzenia Prywatnego Domu Opieki oraz wniosek o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powyższej działalności. Skarżący zwrócił uwagę, że placówka spełniała warunki określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) z wyjątkiem braku dźwigu osobowego dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych. Z uwagi na fakt, że art. 57 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie przewiduje możliwości wydania przez wojewodę czasowego zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, potrzebnego np. na zainstalowanie dźwigu osobowego, nie było możliwe uzyskanie zezwolenia na prowadzenie domu. W ustawie nie ma też określonego terminu w jakim należy wystąpić o zezwolenie. Skarżący podał, że w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 11 grudnia 2007 r., której wyniki wraz z zaleceniami pokontrolnymi strona otrzymała, po przeanalizowaniu kosztów, które winny być poniesione w związku z potrzebą spełnienia warunku polegającego na instalacji dźwigu osobowego w domu, postanowił z dniem 1 maja 2008 r. zakończyć działalność, o czym poinformował Wydział Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r. Skarżący oświadczył, że jednocześnie podjął kroki mające na celu zabezpieczenie interesów osób znajdujących się dotychczas w domu. Placówkę przy ul. [...] przekazał wieloletniej pracownicy - pielęgniarce, a osoby przebywające w Domu Opieki w żadnym razie nie pozostały bez opieki, dlatego też twierdzenie że zamknięcie działalności przed zakończeniem postępowania administracyjnego było ucieczką przed uniknięciem odpowiedzialności uważa za niesłuszne. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie pierwszoplanową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest, to czy Wojewoda [...], działając na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – zwaną dalej ustawą, był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej na osobę, która w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie faktycznie zakończyła działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym domu opieki. Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że jedną z form nadzoru stosowaną przez wojewodę w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku reguluje przepis art. 130 ust. 2 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. W przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej takiej placówki, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Według art. 131 ust. 1, 4-5 ustawy karę pieniężną, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda. Z przepisów Rozdziału 4 ustawy wynika, że właściwy wojewoda wydaje decyzję o nałożeniu na określony podmiot sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej na podstawie ustaleń poczynionych przez zespół inspektorów w protokole kontroli. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że bez znaczenia dla sprawy tego rodzaju są zdarzenia, które nastąpiły po sporządzeniu protokołu kontroli i o których organ nadzoru został zawiadomiony przed wydaniem decyzji w sprawie. Zasadą bowiem jest, że organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne w trybie zwykłym wydaje decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dacie wydania decyzji. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 130 ust. 2 przewiduje nałożenie kary pieniężnej w związku ze ściśle określonym w tym przepisie zachowaniem się adresata normy (prowadzeniem placówki bez zezwolenia). Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jeżeli osoba w stosunku do której prowadzone jest postępowanie nadzorcze, w toku tego postępowania, przed wydaniem decyzji faktycznie nie prowadzi już działalności gospodarczej w postaci prowadzenia placówki, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy, to występuje brak przedmiotu postępowania, tzn. brak stanu faktycznego sprawy, do którego odnosi się dyspozycja tego przepisu. W takiej sytuacji występuje brak jednego z koniecznych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, uniemożliwiający zastosowanie przez organ konkretnej normy prawa materialnego i wydanie decyzji co do istoty sprawy (merytorycznej). Zdaniem Sądu, takie wąskie rozumienie treści przepisu art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest uzasadnione tym, że organ administracji publicznej, zwłaszcza w sprawach o nałożenie na stronę określonego obowiązku administracyjnego, winien działać zgodnie z prawem i w zaufaniu do obywatela (art. 6 i 8 KPA w zw. z art. 133 ustawy). Jeżeli zatem przepis art. 130 ust. 2 ustawy posługuje się zwrotem "kto bez zezwolenia prowadzi placówkę", to organ nie jest uprawniony do dokonywania rozszerzającej wykładni tego przepisu i rozciągania jego zastosowania do sytuacji – "kto bez zezwolenia prowadził placówkę". Sąd zauważa, że przepis art. 130 ust. 2 ustawy przewiduje nałożenie kary administracyjnej za określone aktualne zachowanie, nie wspominając o możliwości wymierzenia sankcji za okres, czy okresy przeszłe. Przepisy art. 130 -134 ustawy nie regulują kwestii przedawnienia w zakresie wszczęcia postępowania nadzorczego, czy nałożenia kary, co sugerowało by stosowanie przepisu art. 130 ust. 2 do zachowań przeszłych. W powyższych przepisach brak też odesłania do przepisów o przedawnieniu, zawartych w przepisach prawa podatkowego, cywilnego, karnego, czy o wykroczeniach. W tej sytuacji nałożenie sankcji (kary grzywny) na osobę, która prowadziła w danym okresie (nie przekraczającym terminów przedawnienia) określoną działalność gospodarczą bez wymaganego zezwolenia, a w dacie orzekania jej nie prowadzi, możliwe jest jedynie w trybie przepisów o wykroczeniach (art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń – Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że A. R. przed nałożeniem kary pieniężnej faktycznie zakończył działalność prowadzoną pod nazwą Prywatny Dom Opieki w Ł., przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący z dniem 1 maja 2008 r. faktycznie zakończył działalność gospodarczą, co stwierdził w odwołaniu. W dniu 12 maja 2005 r. złożył Burmistrzowi Ł. zawiadomienie o tym fakcie, a organ ten decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] orzekł o wykreśleniu tej działalności z ewidencji działalności gospodarczej. Decyzja w tym zakresie stała się ostateczna w dniu [...] maja 2008 r. O powyższym fakcie skarżący poinformował organ w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r. W odwołaniu skarżący poinformował Ministra o podjęciu kroków mających na celu zabezpieczenie interesów pensjonariuszy i pracowników placówki. Nie można się przy tym zgodzić z Ministrem, że zaprezentowane wyżej rozumienie przepisu art. 130 ust. 2 ustawy pozbawi ten przepis praktycznego znaczenia. Celem tego przepisu jest przede wszystkim doprowadzenie placówek do stanu zgodnego z aktualnym prawem i przez to zapewnienie pensjonariuszom właściwych warunków pobytu. Stosowanie sankcji administracyjnej jest więc uzasadnione do podmiotów, które prowadzą i chcą nadal prowadzić działalność tego typu i dostosować ją do wymogów ustawowych. Natomiast w stosunku do osób, których placówki z różnych względów (architektoniczno-budowlanych, finansowych) nie mogą zostać dostosowane do wymogów ustawowych, nakładanie kar pieniężnych, nawet wielokrotne, traci sens. Wobec takich podmiotów cel postępowania nadzorczego z art. 130 ust. 2 zrealizuje się poprzez to, że osoba nie będąca w stanie spełnić wymogów ustawowych przed wydaniem decyzji zakończy działalność niezgodną z prawem. Sankcja z art. 130 ust. 2 ustawy ma przede wszystkim charakter prewencyjny, tzn. ma gwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej, zapobiegać prowadzeniu placówek w sposób naruszający dobra osobiste i życie pensjonariuszy placówki. Głównym celem tej kary nie jest więc represja w stosunku do prowadzącego placówkę bez zezwolenia, tj. sprawiedliwa odpłata i spowodowanie u prowadzącego placówkę osobistej dolegliwości finansowej za działalność niezgodną z prawem. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisu prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego za wadliwą oraz za wydaną z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 KPA należało też uznać decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zastosuje się do zawartej w niniejszym orzeczeniu oceny prawnej i wyda w oparciu o art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 133 ustawy decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.