I SA/Wa 1561/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej nr działek: [...] (KW nr [...]), stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzja Komisji została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Opisane na wstępie nieruchomości, położone w gminie [...], stanowiły grunty pod rowami i na dzień [...] maja 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Wedle zaświadczenia Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r., którego treść oparto na danych z bazy ewidencji gruntów i budynków, nieruchomości te pozostawały w faktycznym władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych. O wszczęcie postępowania w przedmiocie ich komunalizacji wystąpił Starosta [...], co stanowiło asumpt do wszczęcia w tym przedmiocie z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania. W następstwie jego przeprowadzenia decyzją z [...] maja 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2021 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) dalej: "ustawy Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę [...] własności nieruchomości, oznaczonych jako działki nr: [...] Odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), organy zwracały uwagę, że nabycie w tym trybie przez gminę mienia ogólnonarodowego następowało w odniesieniu do mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazywały przy tym, odwołując się m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 6 lutego 2013 r. I OSK 1697/11, że pojęcie "należenie" mienia ma charakter normatywny i wiąże się z regulacją z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99) dalej: "u.g.g.", zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W trakcie prowadzonego zaś postepowania nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego ww. działki zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Przyjąć zatem należało, że zgodnie z art. 6 w zw. z art. 3 u.g.g., należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym podlegały one komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała dodatkowo, że stosowanie do art. 91 ust. 1 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230, ze zm.) urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, zaliczały się cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy do 1 m, z wyjątkiem rurociągów o średnicy większej niż 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny wsi i miast. Przepis art. 92 ust. 1 Prawa wodnego stanowił z kolei, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Art. 97 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje zaś, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Wyklucza to przyjęcie tezy, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należą do zadań publicznych. Jeżeli nie są to zadania publiczne, to w konsekwencji nie mogły być także przekazane na podstawie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34 poz. 198. ze zm.). Komisja zaznaczała przy tym, że wprawdzie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) nie wymienia obowiązku utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jako obowiązku gminy, to jednak obowiązek utrzymania rowów w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem wywodzącym się z prawa własności do nieruchomości, na której rów jest usytuowany, a więc odnosi się to również do gminy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę, że przedmiotowe nieruchomości stanowiące rowy melioracyjne nie były w posiadaniu Gminy, a ponadto stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych Oddział [...], a od 1992 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział [...], Komisja zaznaczała, że powyższe, jako kategoria faktyczna, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podnosząc, że decydujące znaczenie ma stan prawny nieruchomości istniejący w dacie 27 maja 1990 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu sprawy i tym samym przyjęcie błędnego stanu faktycznego za podstawę stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę przedmiotowej nieruchomości poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 2. art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni i uznanie, iż Gmina nabyła z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1561/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji K. K. U. z [...] maja 2021 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że położone na terenie gminy [...], obrębie [...], nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], w dacie [...] maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, użytkowane były jako grunty pod rowami i pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w znajdującym się w aktach dowodzie w postaci zaświadczenia Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz treści księgi wieczystej nr [...]. Istota sporu sprowadza się natomiast do zagadnienia, czy ten specyficzny rodzaj mienia państwowego jakim jest urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (a takimi w świetle art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne są rowy) należał wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - jak przyjęły organy, czy nie - jak utrzymuje skarżąca. Podzielając co do zasady pogląd organów, że użyty w redakcji art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) zwrot "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym, zwrócić należy uwagę, że ustalenie owego "należenia" nie w każdym przypadku będzie możliwe poprzez odwołanie się do art. 6 u.g.g. wykładanego w powiązaniu z art. 3 ust. 2 tej ustawy. Umyka bowiem uwadze organów, że ustalone tą ustawą zasady gospodarowania gruntami nie obejmują wszelkich nieruchomości położonych na terenie kraju, ale jedynie określone ich kategorie. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że określa ona "zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym. W ustępie 2 art. 1 u.g.g. wskazano natomiast, że zasady te "nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej". Jeżeli zatem urządzenie melioracji szczegółowej wchodzi w skład gospodarstwa rolnego lub związane jest z państwowym gospodarstwem leśnym i położone jest na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele produkcji rolnej i leśnej, to stasowanie do tego ostatniego przepisu, spod działania przepisów ww. ustawy jest wyłączone. W takiej zaś sytuacji wyprowadzanie konkluzji o należenie tego składnika mienia państwowego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w oparciu o unormowanie z art. 6 ww. ustawy - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - jest wykluczone. Weryfikacji stanu faktycznego objętych komunalizacją nieruchomości pod katem potencjalnej możliwości ich wyłączenia spod działania przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarówno Wojewoda [...], jak i utrzymująca jego decyzję w mocy K. K.U. zaniechały. Tymczasem - zważywszy na ich lokalizację na terenach wiejskich, wykorzystywanych rolniczo – była ona niezbędna. Oznacza to, że nie zrekonstruowały kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie przy jej załatwianiu norm prawa materialnego. Przez to podjęte przez nie decyzje oceniane być muszą jako zapadłe w warunkach istotnego naruszenia zasad postępowania, w tym przede wszystkim uregulowanej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Już zatem tylko z tych przyczyn nie mogły się one ostać. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę organom, że w relewantnej dla komunalizacji dacie (27 maja 1990 r.), bieżącym utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położonych na gruntach państwowych, zajmowały się właściwe wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, natomiast budową i konserwacją tych urządzeń - przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te działały jako wyspecjalizowane w zakresie rolnictwa jednostki i przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu i znaczeniu wojewódzkim, podporządkowane wojewódzkim radom narodowym [art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. g i c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz.U. Nr 25, poz. 127)]. Skoro zaś skarbowe grunty rolne położone na obszarach wiejskich pokryte rowami, były wówczas utrzymywane i eksploatowane przez działające jako państwowe jednostki organizacyjne podporządkowane wojewódzkim radom narodowym wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, to ich podleganie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) musi budzić również poważne zastrzeżenia. Przepis ów dotyczy wszak mienia państwowego należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Wobec zaś prawnych uwarunkowań związanych z funkcjonowaniem ww. wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych - utworzonych na podstawie uchwały Nr 123/75 Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenie Nr 141 Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975 r. w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych – a także przypisanych im kompetencji, (będących skądinąd efektem nałożonego ustawowo na Państwo obowiązku ponoszenia kosztów wykonania i utrzymania na gruntach stanowiących jego własność urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, o czym stanowi art. 92 ust. 1 Prawa wodnego), sam brak legitymowania się przez nie dokumentem przekazującym im zajęte rowami grunty państwowe w zarząd (użytkowanie) – na co powołują się organy w niniejszej sprawie - nie jest okolicznością przesądzającą o wyłącznie faktycznym (a nie prawnym) nimi władaniu przez te jednostki. Te aspekty stanu faktycznego i prawnego istniejące na komunalizowanym gruncie również nie zostały przez organy dostrzeżone, a w konsekwencji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie były rozważane. W związku z czym, także z tych względów uznać należy, że podjęte przez nie decyzje w sposób istotny naruszają reguły ustanowione w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali jakie planistyczne przeznaczenie miały w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości, czy stanowiły element gospodarstwa rolnego, a także, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, ponownie rozważy kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię należenia (lub nie) na ww. datę nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego.