I SA/Wa 1562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt II decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta [..] w pkt. I ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. H. za udział w [...] części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w m. K., zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] oraz w pkt. II odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. W. za udział [...] części w ww. nieruchomości. Odnośnie punktu II decyzji organ stwierdził, iż mając na uwadze fakt, że wniosek K. W. został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie - w dniu [...] kwietnia 2006 r. należało odmówić ustalenia odszkodowania. 2. Od pkt. II powyższej decyzji odwołanie złożyła K. W. nie zgadzając się z odmową ustalenia odszkodowania na jej rzecz. 3. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm., dalej ustawa reformująca) odszkodowanie za przejęcie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte [...] stycznia 2006 r. wyłącznie na wniosek M. H. z dnia [...] grudnia 2005 r. Z treści tego wniosku jasno i stanowczo wynika, iż działa ona we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach drugiej współwłaścicielki. Wniosek podpisany jest wyłącznie przez wnioskodawczynię – M. H., która nie przedłożyła stosownego pełnomocnictwa do występowania w imieniu drugiej współwłaścicielki. K. W. w ustawowym terminie nie złożyła również odrębnego wniosku o ustalenie odszkodowania za [...] część przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 Kodeksu cywilnego stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, nie dotyczy to zaś podzielnego roszczenia o wypłatę odszkodowania za odjętą własność. W sprawie również nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 4 Kpa, odnoszący się do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, nie mających charakteru majątkowego, ponieważ ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ustawy reformującej zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony takim przypadkiem nie jest. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez K. W. w dniu [...] kwietnia 2006 r., czyli po ustawowo wyznaczonym terminie. Natomiast [...] stycznia 2006 r. zostało złożone pismo do Starostwa [...] dotyczące uzupełnienia dokumentów do złożonego wniosku. Jako nadawcy pisma zostały wpisane obydwie współwłaścicielki lecz pismo podpisane było tylko przez wnioskodawczynię – M. H. Należy zaznaczyć, iż ustalenie organu administracji, że wniosek K. W. o przyznanie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy reformującej będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. W takiej sytuacji organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy a jedynie odmawia uwzględnienia wniosku. 4. K. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: a) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma możliwości usunięcia braków formalnych pisma/wniosku po upływie terminu do złożenia pisma/wniosku, w sytuacji, gdy jest to brak formalny usuwalny, co doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącej prawa do odszkodowania; b) naruszenie interesu skarżącej polegającego na niezasadnym ustaleniu, że: - w chwili złożenia wniosku M. H. nie dysponowała pełnomocnictwem K. W. do złożenia wniosku, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika okoliczność przeciwna, - aby pełnomocnictwo do działania w niniejszej sprawie udzielone przez K. W., jako drugą współwłaścicielkę i współspadkobierczynię było skuteczne, powinno zostać złożone wraz z wnioskiem M. H. z dnia [...] grudnia 2005 r. lub w czasie toczącego się postępowania, nie później jednak niż do [...] grudnia 2005 r., gdyż jest to sprzeczne z istotą pełnomocnictwa, prawną możliwością usunięcia braków formalnych pisma/wniosku (art. 64 § 2 Kpa) oraz ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, z których wynik, ze zaniechanie obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa; - roszczenie K. W. o odszkodowanie za udział [...] części w nieruchomości położonej w m. K., stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obr. [...], o pow. [...] ha, zajętej pod ul. [...] – drogę wojewódzka wygasło, w sytuacji gdy wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie, gdyż M. H. składając w dniu [...] grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie z dnia [...] grudnia 2005 r. działała w imieniu własnym, jak i w imieniu K. W., jako jej pełnomocnik; - wniosek K. W. został złożony po ustawowym terminie, tj. w dniu [...] kwietnia 2006 r. w sytuacji, gdy z akt sprawy nie można wyprowadzić takiego wniosku; - wniosek o odszkodowanie został złożony tylko przez M. H. w zakresie przysługującego jej udziału, w sytuacji gdy wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. został sformułowany w sposób przedmiotowy i dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę położoną przy ul. [...] w K. zajętej pod drogę wojewódzką nr [...]; c) naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą M. H. oraz oświadczeń złożonych przez M. H. i skarżącą załączonych do pisma wnioskodawczyń z dnia [...] stycznia 2013 r.; d) naruszenie art. 7 Kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej; e) naruszenie art. 8 Kpa wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, polegające na zakwestionowaniu przymiotu strony skarżącej po 7 latach prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie oraz na stwierdzeniu , że we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. nie było jakiejkolwiek wzmianki, jakoby M. H. reprezentowała innych współwłaścicieli, w sytuacji, gdy we wniosku była użyta liczba mnoga, a wniosek został sformułowany w sposób przedmiotowy i dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę położoną przy ul. [...] w K. zajętej pod drogę wojewódzką nr [...]. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania została wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego. 2. Przywołany przez organy obu instancji art. 73 ust. 4 ustawy reformującej z 1998 r. dając prawo do odszkodowania stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie jak również realizuje standarty ochrony własności wynikające z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36 poz. 175). 3. W przedmiotowej sprawie ma istotne znaczenie, że wyłoniły się wątpliwości co do tego czy wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. został złożony również w imieniu skarżącej. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia [...] stycznia 2013 r. (karta [...] akt administracyjnych) i pełnomocnictwo, które skarżąca udzieliła siostrze M. H. Na rozprawie sądowej w dniu 1 kwietnia 2014 r. skarżąca oświadczyła, że pełmomocnictwo to zostało udzielone przed [...] grudnia 2005 r. W tej sytuacji uznać należy, że wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. został złożony przez M. H. również w imieniu skarżącej. Oznacza to, że odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy reformującej i już z tej przyczyny zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w pkt II jej rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu. 4. Co do zasady wywody prawne organu odwoławczego są prawidłowe, jednak nie uwzględniają specyfiki sprawy, w której pełnomocnictwo było udzielone przed [...] grudnia 2005 r. i należało tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym, bowiem rzutuje to w sposób fundamentalny na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie można bowiem podzielić ustaleń organów obu instancji, że z treści wniosku M. H. jasno i stanowczo wynika, iż działała ona jedynie we własnym imieniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 9 Kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. 5. Należy przy tym wskazać, że z określonej w art. 9 Kpa zasady informowania stron postępowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W szczególności obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741) oraz obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09, LEX nr 745012). 6. W przedmiotowej sprawie organ miał obowiązek dopytać się współwłaścicielki nieruchomości, czy składa wniosek o odszkodowanie wyłącznie w swoim imieniu. Bez podjęcia działań znajdujących swe umocowanie bezpośrednio w dyspozycji art. 8 Kpa, organ nie miał zatem podstaw do zakładania, że z treści wniosku wynika, iż wnioskodawczyni działała jedynie we własnym imieniu. Treść wniosku wskazuje na coś wręcz przeciwnego, bowiem obejmuje on całą nieruchomość. Należy przy tym wskazać, że z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Zatem organy obu instancji dodatkowo naruszyły także art. 8 i art. 9 Kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziły do wydania błędnej decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. 7. W ponownym postępowaniu organ I instancji przyzna odszkodowanie skarżącej za odpowiadający jej udział we własności przejętej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.