I SA/Wa 1562/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...] w ten sposób, że wiersze w sentencji decyzji od 6 do 10 otrzymały brzemiennie: "/Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późniejszymi zmianami/, w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy – stwierdzam nabycie przez Gminę Miejską G. z mocy prawa, nieodpłatnie udziału w wysokości [...] części własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] Miasta G., działką nr [...]", utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] maja 1992 r,, nr [...] stwierdził nieodpłatnie nabycie z mocy prawa przez Miasto G. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Miasto G. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną cześć decyzji (nieważność tej decyzji została orzeczona przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]). Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił za zgodą stron ww. decyzję z dnia [...] maja 1992 r. (nieważność tej decyzji została orzeczona przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpił Burmistrz Miasta G. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w ten sposób, że wiersze w sentencji decyzji od 6 do 10 otrzymały brzemiennie: "/Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późniejszymi zmianami/, w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy – stwierdzam nabycie przez Gminę Miejską G. z mocy prawa, nieodpłatnie udziału w wysokości [...] części własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] Miasta G., działką nr [...]". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Burmistrz Miasta G. wskazując, iż zaskarżona decyzja – w jego opinii – rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podtrzymał w całości argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia[...] grudnia 2015 r. oraz po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż konieczna była odmowa stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. – decyzji Ministra Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], ponieważ z akt sprawy wynika, że ww. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności i decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji mu być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest – w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa – wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z odstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Zważyć należy przy tym, iż organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. czy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałby czy zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., sygn.. akt IV SA 912/97). W sytuacji barku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności (określonych w art. 156 § 2 k.p.a., upływ terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności, bądź też wywołanie badaną decyzją nieodwracalnych skutków prawnych) organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenie nieważności decyzji objętej kontrolą. Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia[...] stycznia 2015 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody[...] z dnia [...] stycznia 1995 r., zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w ten sposób, że wiersze w sentencji decyzji od 6 do 10 otrzymały brzemiennie: "/Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późniejszymi zmianami/, w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy – stwierdzam nabycie przez Gminę Miejską G. z mocy prawa, nieodpłatnie udziału w wysokości [...] części własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] Miasta G., działką nr [...]", nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Zgodzić się należy z ustaleniami dokonanymi przez organ nadzoru, iż wydane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) decyzje posiadają charakter deklaratoryjny i potwierdzają stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Prawidłowo również wskazał Minister, iż na podstawie art. 155 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie także Minister skonkretyzował, iż w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, a tryb wskazany w ww. przepisie może być zastosowany tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydana na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09). Zarówno z doktryny, jak i judykatury sądowoadministracyjnej wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy ma charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jak akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błąd w wykładni prawa, ale o przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 200 r., sygn. akt V SA 2998/99). Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Podnieść też należy, iż o charakterze rażącym wykazanego naruszenia prawa decyduje fakt, że postawienie w obiegu prawnym kontrolowanej decyzji wojewody S. z dnia 25 maja 1992 r., po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego. W kontrolowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] słusznie wykazano, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Organ podkreślił, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka, więc wyłączenie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji, z tego też względu organ nie może podejmować czynności postepowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97, LEX nr 47245). Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru stwierdził, że Minister SWiA w decyzji nr [...], prawidłowo ustalił, że ww. decyzja Ministra AiC nr [...] została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej ani też nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także iż przedmiotowa decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], na podstawie zebranej dokumentacji sprawy Minister potwierdził, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Ministra AiC nie doszło do naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) – w tym przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ww. ustawy. Nie doszło również do naruszenia art. 156 k.p.a. – tak w zakresie § 1, jak i w zakresie § 2- zarówno w aspekcie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, jak i w aspekcie znacznego upływu czasu do wydania decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. ww. decyzja Ministra AiC nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postepowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W odróżnieniu jednak od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie celem postepowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja (decyzje) została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie należało zdaniem organu odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. z uwagi na fakt, iż nie była ona obarczona żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie opierał się na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. Wobec barku wykazania nowych okoliczności w sprawie podtrzymał w całości stanowisko zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska G. zarzucając jej: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a następnie podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] może być uznana zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji gdy żaden konkretny przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, a decyzja Wojewody [...] została zmieniona z uwzględnieniem tej wykładni w stanie prawnym uwzględniającym możliwość ustalanie przez Trybunał Konstytucyjny powszechnej obowiązującej wykładni przepisów prawa, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niepoddanie ocenie wraz z uzasadnieniem w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję komunalizacyjną wyłącznie w odniesieniu do udziału przysługującego Gminie Miejskiej G., gdy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowa decyzja Wojewody [...] zmieniająca decyzję komunalizacyjną potwierdzała udział w nieruchomości przypadający Powiatowi G. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] powołano się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. dotyczącą ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. W wymienionej uchwale Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), nie stało się mieniem komunalnym, jeżeli zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy składniki tego mienia w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości kierowników urzędów rejonowych wymienionych w art. 36 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123) oraz w art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), chyba że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra – Szefa Urzędu rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych (Dz.U. Nr 54, poz. 316) składniki te przestały służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Wykładnia określona w przywołanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego została dokonana po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej. Tym samym Wojewoda[...] nie był związany obowiązkiem zastosowania się do wykładni określonej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego, gdyż w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej uchwała ta nie istniała. W następstwie podjęcia powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego Wojewoda [...] zmienił decyzję deklaratoryjną stwierdzającą nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miejską G. w taki sposób, że uwzględnił wykładnię prawną w sposób wynikający z tej uchwały. Tym samym Wojewoda [...] nie naruszył zdaniem skarżącej żadnego konkretnego przepisu prawnego, zaś przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie zawierały żadnego unormowania, które przeczyłoby możliwości zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kwestionując rozstrzygnięcie Ministra objęte przedmiotem skargi skarżąca wskazała, że do rażącego naruszenia przepisu prawnego dochodzi jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] ,o której mowa w petitum skargi nie znajdowało uzasadnienia, zaś decyzja Ministra w tym zakresie sama rażąco naruszała prawo, co w konsekwencji czyni odmowę stwierdzenia nieważności decyzji niezasadną. Dokonana przez Wojewodę [...] zmiana decyzji komunalizacyjnej, której nieważność stwierdził Minister nie prowadziła do swobodnego, czy też ustalonego przez strony kształtowania wymiaru udziałów w nieruchomości wspólnej, a jedynie wskazywała na okoliczności faktyczne niezbędne do właściwego potwierdzenia przez Wojewodę [...] stanu prawnego w zakresie nabycia własności, jak również uwzględniała wydaną przez Trybunał Konstytucyjny, legalną wówczas wykładnie obowiązującego prawa. W tym kontekście działania Wojewody nie miały w żadnej mierze charakteru uznania administracyjnego, a jedynie uwzględniały okoliczności faktyczne i prawne niezbędne do prawidłowego potwierdzenia stanu prawnego. Odnosząc się do drugiego z zarzutów Minister nie odniósł się do przesłanek oceny stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części odnoszącej się do Gminy Miejskiej G., gdy tymczasem zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej i w tożsamym stanie faktycznym i prawnym stwierdzenie nieważności decyzji nie objęło udziału w przedmiotowej nieruchomości, który stał się własnością Powiatu G. Działania te zdaniem skarżącej przeczą brzemieniu art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej , przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., która stwierdziła nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. zmieniającej decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Podkreślić należy, że postepowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzorczym, co w istotny sposób rzutowało na zakres prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania dowodowego. Organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest wyjaśnić czy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia takiego faktu ustalć, czy wystąpiły w sprawie okoliczności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., których wystąpienie powoduje brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w rat. 158 § 2 k.p.a. W żadnym przypadku postepowanie administracyjne w omawianym trybie nie może prowadzić do ponownego rozpoznawania sprawy zakończonej ostateczną decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko organu, że koniecznym była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Decyzja ta bowiem nie naruszała przepisów prawa, co zmuszałoby organ do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu, że decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) posiadają charakter deklaratoryjny i jako takie nie mogą być zmienione w trybie art. 155 k.p.a. Potwierdza takie stanowisko orzecznictwo NSA, który stwierdza., że decyzje deklaratoryjne – jakimi są decyzje komunalizujące mienie z mocy prawa nie tworzą żadnych praw ani obowiązków. Potwierdzają jedynie nabycie praw i przejście obowiązków wynikających z ustawy. Za zgodą stron nie jest dopuszczalna zmiana uprawnień i obowiązków ustawowych. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do takiej sytuacji, że wolą stron zmienione były przepisy ustawowe bezwzględnie obowiązujące. Unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na takie działanie stron nie zezwala. Z kolei w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05 publ. LEX, NSA wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i 155 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchwalane lub zmienianie decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98, LEX Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 niepublikowany). Wskazana wyżej wykładania art. 155 k.p.a. w kontekście zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji deklaratoryjnych, w tym decyzji komunalizacyjnych, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej została podtrzymana również przez późniejsze orzecznictwo sądowe. Zatem zdaniem Sądu organ słusznie uznał w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 13 stycznia 1995 r. było rażące naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), a zatem organ w decyzjach z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] sierpnia 2016 r. prawidłowo uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może pozostać w obiegu prawnym demokratycznego państwa prawa. Natomiast kontrolowane decyzje nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wbrew zarzutom skargi. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 8 k.p.a. oraz prawidłowo ustalił i ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, a swoje stanowisko w sposób obszerny uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.