I SA/Wa 1563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Rady miasta W. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 2; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady miasta W. na rzecz S. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady W. z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości W. oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w części w jakiej odnosi się ona do umów użytkowania wieczystego. Przedmiotowej uchwale skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa skarżącej jako użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości na warunkach przewidzianych w przepisach prawa, w tym w szczególności w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nałożenie na użytkownika wieczystego obowiązków, ciężarów i ograniczeń nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach, 2) naruszenie prawa skarżącej, do swobodnej zabudowy nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, przewidzianego w art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3) naruszenie prawa skarżącej do równego traktowania w zakresie praw i obowiązków związanych z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego w stosunku do innych użytkowników wieczystych nieruchomości W., 4) naruszenie wynikających z Konstytucji obowiązków państwa ochrony prawa własności i innych praw majątkowych – art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 oraz zasady proporcjonalności – art. 31 ust. 3, 5) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z 10 grudnia 2010 r., Rada W. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ podniósł, że skarżąca nie miała i nie ma obowiązku skorzystać z postanowień zaskarżonej przez siebie uchwały. W świetle podjętych przez siebie, w ocenie organu samowolnych, działań skarżąca jednak musi się liczyć z możliwością skorzystania przez właściciela gruntu z przysługującego mu uprawnienia do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, prawo zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Z akt postępowania wynika, że skarżąca wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia jej praw zaskarżoną uchwałą, pismem z dnia 19 maja 2010 r. Przedmiotowa uchwała w części zaskarżonej zmienia uchwałę z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości W. oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata poprzez dodanie rozdziału II a zatytułowanego "Zmiany umów użytkowania wieczystego". Rada W. kwestionuje legitymację skarżącej spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały podnosząc, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Stanowisko to jest niezasadne. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02-OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) i od dawna w orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok NSA z 13 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 872/99 – Lex nr 48 223, postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r. sygn. II SA 1933/95 – ONSA 1996/4/170, wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 455/10 – nie publik.). Mając na uwadze takie rozumienie legitymacji skarżącego należy uznać, że skarżąca w niniejszej sprawie spółka legitymację taką posiada, a wynika ona z naruszenia interesu prawnego skarżącej, jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej własność W.. Jest bowiem w sprawie bezsporne, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, zawartej aktem notarialnym z [...] czerwca 2006 r. (Rep. A nr [...]). Zaskarżoną uchwałą ustalono zasady zmiany umów użytkowania wieczystego, a więc odnosi się ona bezpośrednio i do skarżącej. Realność naruszenia interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, że uchwałą z [...] marca 2010 r. nr [...] Zarząd [...] W. zobowiązał skarżącą, jako użytkownika wieczystego, do złożenia wniosku o kontynuowanie postępowania o zmianę warunków umowy użytkowania wieczystego, a przedmiotowa uchwała dotyczy wprowadzenia zasad na jakich może być dokonana zmiana takich umów, a następnie pismem z 16 lipca 2010 r. została wezwana do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Powołany w zaskarżonej uchwale, jako podstawa prawna przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie więc do powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, lecz zaskarżona uchwała nie znajduje podstawy prawnej w tym przepisie. Prawo użytkowania wieczystego podlega regulacji prawnej tej instytucji zawartej w Kodeksie cywilnym (art. 232 i n.) oraz szczegółowej regulacji przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości, należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3 b). Takie rozporządzenie nieruchomością stanowi czynność o dużej doniosłości, a więc czynności te mają charakter przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Dlatego dla dokonania takich czynności ustawodawca wyposażył wyłącznie radę gminy w prawo podejmowania uchwał dotyczących określenia zasad na jakich czynności te mają być dokonywane. Natomiast zaskarżona uchwała dotyczy zasad zmiany umów użytkowania wieczystego. Wykonywanie umów użytkowania wieczystego, a w tym dokonywanie zmian jej warunków, należy do czynności zwykłego zarządu nieruchomością i dla ich dokonywania nie jest wymagana uchwała, która ma charakter aktu prawa miejscowego. Tak więc Rada W. nie mogła wypowiadać się w tej kwestii. O tym, że zmiany umów użytkowania wieczystego mają charakter czynności zwykłego zarządu, a zatem dla takich czynności nie jest konieczne podejmowanie uchwał przez radę gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wskazują liczne przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak art. 62 ust. 4 dopuszcza możliwość przedłużenia, na wniosek użytkownika wieczystego, terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Art. 73 ust. 2 reguluje zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Przepis art. 77 ust. 1 przewiduje możliwość aktualizowania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania. Wszystkie przytoczone wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą zmiany warunków umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które następują w toku wykonywania tych umów. Do podjęcia tych czynności przez właściwy organ nie jest potrzebna uchwała ustanawiająca zasady tych zmian, mająca charakter aktu prawa miejscowego. Należy więc uznać, że uchwała z [...] listopada 2007 r., w zaskarżonej części zapadła z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Rada W. powołała się na wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 442/09, którym została oddalona skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady K. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z [...] maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. Z załączonej do akt uchwały Rady K. z [...] grudnia 2008 r. (k. 131 i n.) wynika, że § 1 pkt 5 tej uchwały dotyczy zasad dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości. Należy stwierdzić, że powołany wyrok jest wiążący tylko w tej sprawie, w której zapadł, dotyczy innej uchwały innego organu niż w rozpoznawanej sprawie, a nadto uchwała w powołanej sprawie została zaskarżona w innym trybie, bo na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli przez organ nadzoru. W żadnym więc razie, wyrok ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.