I SA/Wa 1565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zarządzenia oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem A. K. w sprawie zmiany zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz zmieniającego go zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismem z 25 września 2013 r. A. K. wezwał Wojewodę [...] do zmiany zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dz.Urz. woj. dolnośląskiego Nr 57, poz. 779), a także zmieniającego go zarządzenia nr 128 z dnia 10 maja 2013 r. (Dz.Urz. woj. dolnośląskiego z 2013 r., poz. 3162), żądając ustalenia tej bonifikaty na poziomie tożsamym z obowiązującym w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Gminy W. Wnioskodawca uważał bowiem, że obecnie obowiązujące zasady udzielania bonifikat użytkownikom wieczystym gruntów Skarbu Państwa za przekształcenie tego prawa, gdy zestawić jej z zasadami udzielenia bonifikat użytkownikom wieczystym nieruchomości komunalnych, naruszają konstytucyjną zasadę równości. W odpowiedzi na to podanie Wojewody, przy piśmie z 9 października 2013 r. wyjaśnił wnioskodawcy podstawy prawne wydania ww. zarządzeń oraz wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw by sądzić, iż warunki udzielenia bonifikat przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winy być takie same w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa i nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. W związku ze stanowiskiem Wojewody, A. K. zażądał od organu wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie objętej ww. żądaniem oceniając, że kwestia zmiany zarządzeń Wojewody z [...] marca 2011 r. i [...] maja 2013 r. nie dotyczy sfery prawa administracyjnego, a w konsekwencji nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. K. wniósł od niego odwołanie. W następstwie rozpoznania odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., utrzymał zakwestionowane postanowienie Wojewody w mocy. Wskazując na podstawy prawne zarządzeń Wojewody [...] których zmiany oczekiwał wnioskodawca, tj. art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), a także powołując się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2013 r. I OSK 759/13, wywodził, że zarządzenia te są aktami o charakterze ogólnym, a ich adresatem nie jest strona konkretnego postępowania administracyjnego, lecz właściwy organ administracyjny w ramach procedury administracyjnej, prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji, a więc starosta lub prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zarządzenia te nie przyznają zatem żadnych praw ani nie tworzą obowiązków po stronie konkretnie zindywidualizowanego adresata, lecz mają charakter generalnego aktu wewnętrznego i skierowane są do organu właściwego do udzielenia bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Z tych względów nie mogą być one uznana za decyzje (lub postanowienia) a więc akty, które mogłyby podlegać weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na postanowienie to A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując w niej legalność zarządzeń Wojewody [...] nr [...] i [...]. Wskazywał mianowicie, że ustalona przez Wojewodę [...] stawka maksymalnej bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa w prawo własności jest znacznie niższa od stawek obowiązujących za przekształcenie gruntów w gminnych. Wynosi ona bowiem 50%, podczas gdy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Gminy W. wynosi ona 90%. To zaś narusza, jego zdaniem, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, choć nie wszystkie argumenty przywołane przez organ zasługują na akceptację. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem A. K. w sprawie zmiany zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz zmieniającego go zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi ww. przepis to między innymi brak przedmiotu, w którym postępowanie może być prowadzone. Przedmiotem tym zaś jest decyzja administracyjna, a na mocy art. 126 k.p.a. także postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Brak istnienia w obrocie prawnym postanowienia czy decyzji administracyjnej, przez którą rozumieć należy władcze i jednostronne oświadczenia woli organu władzy publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, stanowi więc niewątpliwie przeszkodę o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym również postępowań nadzwyczajnych, o których mowa w Rozdziałach 12 i 13 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy żądanie uruchomienia postępowania nadzwyczajnego odnosi się do innego aktu niż decyzja, bądź wskazane w art. 126 lub 134 k.p.a. postanowienie, organ do którego takie żądanie wpłynęło zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nim objętej z uwagi na zaistniałą przeszkodę o charterze przedmiotowym. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotem bowiem żądania A. K., nie była zmiana decyzji administracyjnej (względnie postanowienia), ale dokonanie zmiany wydanych na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) przez Wojewodę [...] aktów prawa miejscowego, w których uregulowane zostały warunki udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonych na terenie województw dolnośląskiego. Weryfikacja tego rodzaju aktów pod względem zgodności z prawem nie odbywa się zaś na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, lecz w trybie nadzoru sprawowanego z urzędu przez właściwy organ, a także przed sądem administracyjnym w następstwie rozpoznanie wniesionej w tym względzie przez legitymowany ku temu podmiot stosowanej skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego, w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez wojewodę, może wnieść natomiast każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem tegoż aktu, w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia (por. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji zespolonej w województwie – Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Skoro zatem sprawa, w której strona domagała się uruchomienia postępowania administracyjnego, nie podlegała rozpoznaniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to podjętemu na podstawie art. 61a § 1 tegoż kodeksu postanowieniu Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., jak też utrzymującemu je w mocy postanowieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie sposób zarzucić istotnego naruszenia prawa, które prowadzić by mogło do uwzględnienia skargi. Błędnie natomiast Minister ocenił, że kwestionowane przez skarżącego zarządzenia Wojewody stanowią akty wewnętrzne skierowane do organów właściwych do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powoływany zaś w tym kontekście przez organ pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 759/13 (Lex nr 1320452), jest o tyle niemiarodajny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że odnosi się on do zarządzenia wojewody o wyrażeniu zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie z 2005 r. stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a więc innego rodzajowo aktu, podjętego w oparciu o odmienną podstawę prawną, tj. art. 4 ust. 5 ustawy z 29 maja 2005 r., podczas gdy kwestionowane przez A. K. zarządzenia, wydane zostały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 11a tej ustawy. Mając jednak na względzie to, że sam rezultat postępowania (tj. podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) jest zgodny z prawem, to uchylenie w takich okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżonego postanowienia z powodu częściowo błędnego uzasadnienia, byłoby jedynie zbędnym przedłużeniem postępowania (a przez to utrzymywania stanu niepewności prawnej), choć jego efektem, wobec wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do zakresu dalszego postępowania jakie zawrzeć musiałby Sąd w takim wyroku, implikowałoby wydanie postanowienia o tożsamym z obecnym rozstrzygnięciem, tyle że inaczej uzasadnionego. Z kolei sformułowane w skardze zarzuty, jako odnoszące się do kwestii legalności zarządzeń Wojewody [...], nie mogły stanowić przedmiotu rozważań sądu, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.