I SA/Wa 1568/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu 24 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2021 r., znak [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 735), dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r znak: [...]. Decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] pow. [...], dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r. znak [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]. [...] wniosła [...] grudnia 2015 r. wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...]. Zarząd Powiatu [...] wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja Wojewody [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 wskazanej wyżej ustawy nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąca ich własności, zajęta pod drogę publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. do właściwego starosty. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998r. przesłanek: -braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego, -zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielem działki [...] z której wydzielono działkę nr [...] grudnia 1998 r. był [...]. Zmarł [...] lipca 2008 r. a spadek po nim nabyli [...], co wnikało z powołanego przez organ postanowienia sądu. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy – grunt nie stanowił własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie drugiej z przesłanek – zajętości pod drogę publiczną organ wskazał, że droga nr [...] relacji [...] (na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 t. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim....(D.U. Nr 30, poz. 151). Na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przedmiotowa droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Organ stwierdził, że żaden z dokumentów przedłożonych w sprawie nie odzwierciedlał tego jaki był stan faktyczny nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. ponieważ: -kopia mapy zasadniczej pochodziła z 2009 r., -samo zakwalifikowanie w ewidencji gruntów działki jako użytku "dr" nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystywania tej działki jako części drogi publicznej; - mapa sporządzona przez geodetę [...] nie odzwierciedla stanu na 1998 r. ale na 15 listopada 2002r.; -protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości również nie dotyczy wskazanej daty ale 23 listopada 2002 r. Doprowadziło to organ do wniosku, że Wojewoda [...] nieprawidłowo udokumentował zajęcie nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. Przesłanka władania nieruchomością w ogóle nie została wykazana. Brak było dokumentacji potwierdzającej sprawowanie władztwa publicznego. Ostatecznie organ uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy i stwierdził nieważność decyzji w całości tym samym uznając, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Powiat [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie nieodwracalnego skutku prawnego będącego konsekwencji decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] września 2014 r. zgodnie z którą przedmiotowa działka weszła w skład drogi na skutek lokalizacji inwestycji celu publicznego a tym samym została wyłączona z obrotu prawnego; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia si organu do tego ww. faktu; -art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D.U. 2021, poz. 1376), dalej "ustawa o drogach publicznych" poprzez pominięcie okoliczności, że droga może stanowić wyłącznie własność podmiotu publicznoprawnego; -art. 4 pkt 2 i 7 tej samej ustawy poprzez pominięcie istniejącego zagospodarowania działki; Art. 73 ustawy poprzez przyjęcie braku możliwości określenia przestrzennych granic zajęcia gruntu pod drogę publiczną na podstawie przedłożonych dokumentów. Wniósł o uchylenie obu decyzji i przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze na okoliczność nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd dopuścił dowody wskazane w skardze jako mające istotne znaczenie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z przede wszystkim z naruszeniem art. 156 § 2 w zw z art. 107 § 3 kpa ponieważ organ w ogóle nie odniósł się do kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji (brak jakiejkolwiek argumentacji faktyczno-prawnej w tej kwestii). Postępowanie, które jest przedmiotem oceny Sądu, to postępowania nadzwyczajne stanowiące zatem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tego rodzaju sprawie organ bada wydaną w postępowaniu zwyczajnym pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Sąd w pełni podziela wywody organu, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy gdyż żaden ze znajdujących się w aktach dokumentów nie mógł stanowić podstawy do ustalenia spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i wykonywania władztwa publicznego. Wywody organu są w tym zakresie prawidłowe i Sąd nie ma podstawy aby je kwestionować. Ma natomiast rację skarżący, że organ nie zbadał czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych – o czym stanowi art. 156 § 2 in fine. Wbrew temu co wywodzi organ, ocena tych skutków nie następuje na datę wydawania decyzji w postępowaniu zwyczajnym ale na datę rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności. O ile stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc (czyli od daty jej wydania) to występują tego rodzaju sytuacje w których po wydaniu decyzji obarczonej wadą z art. 156 kpa nastąpiło zdarzenie prawne, które powoduje, że nie ma możliwości "powrotu" do stanu sprzed wydaniem takiej decyzji. Pod pojęciem nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kpa. Organ rozpoznający sprawę w trybie nieważnościowym nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu badanej decyzji w trybie nieważnościowym. Badając taką decyzję organ musi się zatem odnieść do skutków wywołanych przez kwestionowaną decyzję. (por. wyroki NSA: z 15 września 2021 r., I OSK 4301/18, z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2124/19). O ile rzeczywiście w toku postępowania nieważnościowego organ ocenia materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zwykłego to skutki decyzji ocenia na datę wydawania decyzji w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). W tym wypadku organ zaniechał tej oceny mimo, że na nieodwracalność skutków prawnych wskazywał Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i na te okoliczności przedłożył dowody w postaci postanowienia Burmistrza [...] z [...] października 2002 r, decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2002 r. czy mapę. Dodatkowo w sądzie Skarżący złożył kolejne (wymienione w skardze) decyzje związane z drogą na którą została wykorzystana przedmiotowa działka. Ma rację przy tym Skarżący, że nieruchomości drogowe, co do zasady nie podlegają obrotowi. Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 tej ustawy) albo w rozsądnym okresie (np. ze względu na plany inwestycyjne) taką budowlą się staną. Sąd na tym etapie postępowania nie może stwierdzić czy doszło do naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych ponieważ organ do kwestii związanej z drogą i możliwością obrotu taką nieruchomością nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni dowody przedłożone przez stronę na okoliczność zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych i ustali czy istnieją podstawy do uznania spełnienia przesłanki z art. 156 § 2 in fine kpa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt a i b ppsa i art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 zm.) Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.