I SA/Wa 1571/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. i W.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 12 maja 2021 r., nr DO.1.7614.44.2021.MW, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołań W. K. oraz M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2020 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 23 grudnia 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...] (dawną drogę nr [...] - bez nazwy 1/51), położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb 0001 [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału (nr ewidencyjny zasobu [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 0,0089 ha, wydzielona z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bielsku Białej, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. i M. K. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Odwołania od powyższej decyzji złożyli W. K. oraz M. K.. Decyzją z 12 maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość spełniała łącznie następujące przesłanki: 1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) była zajęta pod drogę publiczną oraz 3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem organu, pierwsza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. W dniu 31 grudnia 1998 r., jak również obecnie, właścicielami nieruchomości, oznaczonej jako działka numer [...] (wydzielonej z działki [...]), byli bowiem W. i M. K. na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 1997 r., Rep. A [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Ponadto, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co potwierdza uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej Nr XIX/143/87 z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Bielskiego Nr 5 poz. 84), zgodnie z którą ulica [...] (dawna droga numer [...] - bez nazwy 1/51) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. przedmiotowa droga zachowała status drogi gminnej. Powyższe potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. M., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty Bielskiego w dniu 7 grudnia 2018 r. pod nr [...], na której widnieje adnotacja geodety, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod pas drogowy drogi publicznej, ul. [...] w [...], według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Organ uznał również, że w sprawie została spełniona przesłanka pozostawania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Świadczą o tym protokół Nr 2/94 z posiedzenia Komisji Komunikacji Rady Gminy w [...] z 21 kwietnia 1994 r., w którym ulica [...] została wskazana na 7 miejscu w kolejności remontów dróg, oświadczenia pracowników Urzędu Gminy [...] - Z. C., J. K. i L. H. oraz oświadczenie mieszkańca Gminy [...] – A. G., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...]. Według oświadczeń Gmina [...] dokonała nakładów inwestycyjnych na przedmiotową nieruchomość przez urządzenie nawierzchni asfaltowej, remont poboczy, a także czyszczenie rowów. Gmina prowadziła również zimowe utrzymanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, zdaniem Ministra, wskazywana przez odwołujących okoliczność, że droga została wykonana w czynie społecznym i to mieszkańcy ponosili na nią nakłady nie stanowi przeszkody w wykonywaniu czynności zarządu drogi przez podmiot publiczny. Minister nie podzielił również zarzutów dotyczących sporządzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej. Podkreślił, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Dokumentację tę geodeta uprawniony ma obowiązek sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Brak jest zatem podstaw do odmowy mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. Oznacza to, że wzruszenie jego mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Zatem, zdaniem organu, tego rodzaju dokument stanowił wystarczający dowód w sprawie potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną i bezcelowe byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Na poparcie powyższego organ przywołał wyroki sądów administracyjnych. Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy zawiadomieniem z 26 listopada 2020 r. Wojewoda zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wnieśli W. K. i M. K. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1, 80, 85 § 1 , 89 § 1 k.p.a., art. 73 ust. 1, 3 i 3a w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację, art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spór toczy się o część działki przy ul. [...], a Gmina przedstawiła dowody dotyczące ulicy [...], choć są to dwie różne ulice. Skarżący zarzucili również, że nie przeprowadzono dowodów z przesłuchania składających oświadczenia świadków w obecności strony. Wskazali także na brak w aktach sprawy mapy z 1999 r. potwierdzającej władanie spornym terenem, a także na niewiarygodność dołączonych do akt map poglądowych – ortofotomap. Ponadto, zarzucili organom pominięcie ich argumentacji dotyczącej budowy ulicy [...] w czynie społecznym. W ocenie skarżących, niekompletny materiał dowodowy i brak wiarygodnych map wymagał przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem stron i świadków, co organy pominęły z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący podnieśli również, że teza organu aby jakakolwiek osoba posiadająca uprawnienia z zakresu geodezji i kartografii była nieomylna nie przesądza, że sporządzona przez tę osobę mapa stanowi dowód nie do podważenia w postępowaniu. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie geodeta działał na zlecenie strony, to jest Gminy [...], za wynagrodzeniem. Trudno zatem odmówić takiej osobie statusu braku stronniczości. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania Wójt Gminy [...] przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 13 października 1998 r." Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższej normy wynika, że do przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, należą: (i) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości, (ii) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, (iii) władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślić przy tym trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie bowiem choćby jednej z nich wyklucza możliwość stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że w sprawie zostały spełnione wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przesłanki umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej na mapie z projektem podziału (nr ewidencyjny zasobu [...]) jako działka nr [...] o powierzchni 0,0089 ha, zajętej pod drogę publiczną. Jak bowiem wynika z akt sprawy, sporna działka w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Spełniona została zatem przesłanka, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Analiza akt sprawy potwierdza również, że ulica [...] (dawna droga numer [...] - bez nazwy 1/51) stanowi drogę publiczną oraz że status drogi tej kategorii miała przed 31 grudnia 1998 r. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują jednoznaczne potwierdzenie w treści uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Bielskiego Nr 5 poz. 84) oraz treści art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Prawidłowo również uznały organy, że w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazana wyżej droga posadowiona była na działce nr [...]. Spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza bowiem znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. M. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. pod nr [...]. Na przedmiotowej mapie znajduje się adnotacja geodety, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod pas drogowy drogi publicznej, ul. [...] w [...], według stanu z dnia [...] grudnia 1998 r. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom wskazana wyżej mapa ma istotne znaczenie przy ocenie zaistnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Jak bowiem zasadnie wskazał organ odwoławczy, mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dokumentacji geodezyjnej, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Stanowi ona zatem dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę i może odtwarzać stan zajęcia nieruchomości pod drogę w konkretnej dacie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19, 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12, 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12, 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12 i 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, publik. w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Ponadto, geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić tego rodzaju mapę z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016, poz. 1629), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 powołanej ustawy. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Jak wyżej wskazano, dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego i wzruszenie jego mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 oraz z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12). W niniejszej sprawie takiego jednak przeciwdowodu, który wskazywałby na inny stan faktyczny w dacie 31 grudnia 1998 r. niż ustalony przez uprawnionego geodetę, skarżący nie przedłożyli. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. badaniu podlega jedynie spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Poza zakresem kontroli organu pozostaje natomiast sugerowana przez skarżących ocena wiarygodności i prawidłowości dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie dokumentacja geodezyjna w sposób wystarczający potwierdza zajęcie spornej nieruchomości na koniec 1998 r. w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pasa drogowego. Przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną została zatem spełniona. Prawidłowo również oceniły organy, że w niniejszej sprawie doszło do spełnienia określonej w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przesłanki władania gruntem w dniu 31 grudnia 1981 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane, między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W realiach rozpoznawanej sprawy wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie sporną nieruchomością potwierdza zebrany w aktach materiał dowodowy, to jest protokół Nr 2/94 z posiedzenia Komisji Komunikacji Rady Gminy w [...] z 21 kwietnia 1994 r., w którym ulica [...] została wskazana na 7 miejscu w kolejności remontów dróg, oświadczenia pracowników Urzędu Gminy [...] – Z. C., J. K. i L. H. oraz oświadczenie mieszkańca Gminy – A. G., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...]. Zgodnie z treścią wskazanych oświadczeń Gmina [...] dokonała nakładów inwestycyjnych na przedmiotową nieruchomość przez urządzenie nawierzchni asfaltowej, remont poboczy, a także czyszczenie rowów. Gmina prowadziła również zimowe utrzymanie przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że powołane dokumenty świadczą o tym, że zarządca drogi wykonywał czynności, jakie należą do tego podmiotu na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl powołanej ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi. Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację i art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1, 80, 85 § 1, 89 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ okoliczności, że ul. [...] i [...] to dwie różne ulice, niepozyskania do akt administracyjnych wiarygodnych map, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego z użyciem środków dowodowych przewidzianych w k.p.a., a także niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że organy podjęły przy jej rozpoznawaniu wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przewidziane w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przesłanki uprawniające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżących. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący pominięcia przy wydaniu zaskarżonej decyzji okoliczności budowy drogi w czynie społecznym. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy, fakt, że droga została wykonana w czynie społecznym i to mieszkańcy ponosili na nią nakłady nie może stanowić przeszkody w wykonywaniu czynności zarządu drogi przez podmiot publiczny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).