I SA/Wa 1577/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły i placówki oświatowo- wychowawczej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w S. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy S. podjęła w dniu [...] lutego 2005 r. uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z dniem 31 sierpnia 2005 r., zobowiązując Wójta Gminy S. do wykonania tej uchwały. W uzasadnieniu uchwały podano, że przyczyną podjętego zamiaru likwidacji placówki jest zamierzenie realizacji zadania własnego Gminy w zakresie edukacji w innej formie poprzez zapewnienie istnienia placówek oświatowych o statusie publicznym i przyjęcie przez Radę nowych założeń funkcjonowania oświaty w Gminie S. Podjęcie powyższych działań spowodowane jest malejącą liczbą dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, rosnącymi kosztami prowadzenia placówek, a także koniecznością dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. zaopiniował negatywnie likwidację Publicznej Szkoły Podstawowej w S. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Publiczna Szkoła Podstawowa w S. położona jest w centralnym punkcie Gminy S., co stwarza dla uczniów dogodne warunki dojazdu z sąsiednich miejscowości. Szkoła Podstawowa w S. obejmuje swym obwodem dzieci zamieszkujące w B., L., S. i R. Do szkoły uczęszcza [...] dzieci. Prawidłowo jest zorganizowany dowóz do szkoły [...] dzieci. Utworzonych jest [...] oddziałów. Bazę szkoły stanowi [...] sal dydaktycznych, świetlica i pracownia komputerowa. Jako jedyna placówka w Gminie szkoła posiada salę gimnastyczną. Stan techniczny budynku jest dobry. Prowadzone są zajęcia dodatkowe dla uczniów - koła zainteresowań i koła przedmiotowe. W szkole powstał Klub [...] i działa w niej świetlica środowiskowa. Szkoła otrzymała w [...] certyfikat "Szkoły z klasą". Zmiana liczby uczniów będzie następowała stopniowo - do roku 2008 nie spadnie poniżej [...] uczniów. [...] Kurator Oświaty podniósł, że organ prowadzący szkołę nie wskazał placówki, w której z dniem 1 września 2005 r. uczniowie będą mogli kontynuować naukę. We wniosku Wójta Gminy S. wskazuje się, że prowadzenie szkoły, od dnia 1 września 2005 r., miałaby przejąć Fundacja. Ponadto Kurator wskazał, że przepisy art. 58 ust. 5 ustawy, a także przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, przewidują tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół publicznych na danym terenie. Uzupełnianie nie jest jednak tożsame z zastępowaniem. Na postanowienie Kuratora Wójt Gminy S. złożył zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, którym zarzucił, że Kurator błędnie potraktował zamiar likwidacji szkoły jako decyzję o jej likwidacji. Skarżący podkreślił fakt, że wystąpiono do kuratora o wydanie opinii w kwestii likwidacji wszystkich lub jedynie części placówek na swoim terenie w celu realizacji zadania własnego gminy w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi gmina otrzymała opinię w formie postanowienia, o którą nie występowała. Podjęta uchwała o zamiarze likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej była uchwałą intencyjną, poinformowaniem o zamiarze. Wskazano również, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie zobowiązują do wskazania w uchwale o zamiarze likwidacji placówek oświatowych, gdzie i w jaki sposób będzie realizowany obowiązek szkolny przez dzieci z likwidowanej placówki. Poza tym - jak podniósł dalej Wójt Gminy S. - przepisy określające warunki udzielania zezwoleń na założenie szkoły należy wykładać zgodnie z Konstytucją, której art. 70 ust. 3 zd. 2 ustanawia prawo obywateli i instytucji do zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. W związku z tym każde utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości lub regionie, chyba że co innego zostanie dowiedzione. Nowopowstałe szkoły będą świadczyć usługi edukacyjne na niepogorszonym poziomie oraz w nie mniejszym zakresie. Przejmą one (w formie użyczenia) bazę lokalową. Fałszywa jest zatem teza, że uzupełnianie sieci szkół nie może polegać na zastępowaniu dotychczasowych szkół innymi. Ocena Kuratora wynika prawdopodobnie, zdaniem skarżącego, z przekroczenia kompetencji do nadzoru pedagogicznego i nieuzasadnionego podejmowania ocen z zakresu spraw organizacyjnych. Obowiązek wynikający z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty gmina może realizować w drodze kontraktu pomiędzy organizacjami pozarządowymi i tego właśnie dotyczył wniosek gminy wystosowany do kuratora w dniu 14 stycznia 2005 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia Kuratora. Organ odwoławczy podniósł, że podjęcie zamiaru likwidacji wszystkich szkół i placówek oświatowych w Gminie jest rozwiązaniem radykalnym i w ocenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, budzi niepokój o realizację nałożonych przez ustawę zadań edukacyjnych w Gminie S. Organ odwoławczy uznał, że działanie władz Gminy S. polegające na zamiarze zlikwidowania Publicznej Szkoły Podstawowej w S. oraz przekazania wszystkich szkół i przedszkoli na terenie gminy utworzonej przez siebie fundacji, jest niezgodne z prawem. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, nie jest możliwe realizowanie zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. Przepis ten precyzuje zadanie gminy jako "zakładanie i prowadzenie szkół", zatem jest tu wskazana organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku. Dotowanie przez gminę szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne i fizyczne stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Należy także wziąć pod uwagę, że niezgodność zamierzonego przez Gminę S. rozwiązania dodatkowo uwypukla okoliczność, iż status szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne różni się w istotny sposób od statusu szkół publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli na terenie Gminy S. Istnieje obawa, że nastąpi zaburzenie realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego w szkołach i przedszkolach. Nie może także pozostać obojętnym społeczny protest wobec likwidacji placówek oświatowych. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 126, 140 i 144 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych w zażaleniu, jak również art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa przez niezałatwienie zażalenia w terminie 30 dni od daty jego wniesienia i niepowiadomienie strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć zażalenie w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, a nie tworzyć własne konstrukcje faktyczno-prawne, co doprowadziło do postawienia się organu odwoławczego w pozycji organu opiniującego (kuratora). Jest to niezgodne z zasadą obiektywizmu. Minister naprawił w ten sposób błąd Kuratora, który opiniował nie uchwałę o zamiarze likwidacji, a uchwałę o likwidacji szkoły. Zdaniem strony, uchwała o zamiarze a uchwała o likwidacji to generalna różnica i już na tej samej formalnej podstawie rozstrzygnięcie Kuratora powinno zostać uchylone jako przedwczesne. Do tych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się. Skarżąca Gmina uważa, że z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w ogóle nie wynika obowiązek podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Tym samym nie ma obowiązku wskazywania w uchwale intencyjnej miejsca kontynuowania nauki przez uczniów likwidowanej szkoły. Ze zdania pierwszego powołanego przepisu wynika, że to likwidacja szkoły wymaga zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Dlatego niesłuszny jest zarzut o niezgodności działania władz Gminy S. Za nieuzasadniony uważa strona skarżąca zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Gmina S. zamierza jedynie zmienić formy organizacyjne realizowanego przez siebie zadania, określonego przez ustawodawcę jako "zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli", przez utworzenie gminnej fundacji, która w imieniu i na odpowiedzialność Gminy będzie prowadziła szkoły i przedszkola gminne. Uprawnienia do takich działań daje art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby przyjąć argumentację Ministra, to gmina nie mogłaby wykonywać zadań własnych na przykład z zakresu gospodarki wodno-ściekowej czy ochrony zdrowia w formie samorządowych osób prawnych (np. spółek z o. o.). Strona skarżąca podniosła także, iż przy załatwianiu niniejszej sprawy Gmina S. dochowała najwyższej staranności, czego nie można powiedzieć o działaniu organu odwoławczego. Postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa i uchybiło dyrektywom zawartym w art. 7 i 8 kpa. Bezczynność administracji w tej konkretnej sprawie może spowodować niemożliwość dokonania planowanych przekształceń w bieżącym roku szkolnym, a co za tym idzie poniesienie wymiernych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ zwrócił ponadto uwagę, że prawny charakter opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyczerpuje przesłanki określone w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, co wskazuje, iż jest to swoista forma nadzoru wykonywana w stosunku do rozstrzygnięć organów gminy w sprawach likwidacji szkół. Dodatkowo wskazał, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 9 ust. 1 stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. W przypadku powierzenia jakiegokolwiek zadania komunalnego innemu podmiotowi, nie zdejmuje to z gminy odpowiedzialności za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest możliwe realizowanie przez gminę zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w drodze przekazania prowadzenia szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji, o której pisze gmina. Takie działanie zmierza do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Przepis ten wskazuje organizacyjną formę realizacji ciążącego na gminie obowiązku, a mianowicie zakładanie i prowadzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych systemu oświaty: przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów. Minister podkreślił, że szkoła publiczna, czy przedszkole publiczne prowadzone przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną, różni się w istotny sposób od szkoły czy przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę, co dodatkowo uwypukla niezgodność zamierzonego przez władze Gminy S. rozwiązania z przepisami ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się w sprawie uregulowanej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te określają materialne przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy, jakie muszą być zachowane przez organ podejmujący likwidację, a także wskazują organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 szkoła może być zlikwidowana przez organ ją prowadzący po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji. Z brzmienia ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że do likwidacji szkoły może dojść jedynie po uprzednim uzyskaniu przez organ prowadzący szkołę pozytywnej opinii kuratora oświaty. W świetle tak jednoznacznej treści powołanych przepisów poza wszelką dyskusją pozostają rozważania skargi, czy przedmiotem opinii Kuratora zawartej w postanowieniu z dnia [...] marca 2005 r. była uchwała Rady Gminy S. w kwestii zamiaru likwidacji oznaczonych placówek oświatowych, czy też nieistniejąca uchwała o likwidacji tych placówek. Nie jest też przydatna dla istoty sprawy konstatacja strony skarżącej, że omawiany przepis nie ustanawia obowiązku podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Zamiar likwidacji szkoły wyrażony został w uchwale Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2005 r. i przekazany do wiadomości kuratora oświaty ze stosownym uzasadnieniem. Z uzasadnienia tego wynikało, że w miejsce zlikwidowanych placówek publicznych powstaną na tej samej bazie technicznej i lokalowej nowe placówki publiczne utworzone i od dnia 1 września 2005 r. prowadzone przez fundację, której założycielem będzie Gmina S. Ten sposób prowadzenia placówek służyłby rozwiązaniu problemów ekonomicznych, z którymi boryka się Gmina i przyczyni do unowocześnienia procesu edukacji. Negatywna opinia Kuratora wobec tak uzasadnionego zamiaru likwidacji placówek oparta została na przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i wskazywała na brak zapewnienia przez organ zamierzający likwidację możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce publicznej. W rzeczywistości, w sensie prawnym, nie istniały bowiem placówki, w których dzieci uczęszczające do Publicznej Szkoły Podstawowej w S. miałyby podjąć naukę od 1 września 2005 r. Należy podkreślić, że w dniu wydania postanowienia nie wiadomo, czy istniała już osoba prawna (Fundacja), która miałaby przystąpić do czynności utworzenia placówek oświatowych. W tym stanie faktycznym nie było żadnych wątpliwości, że w dniu wydawania opinii przez Kuratora nie była spełniona przesłanka wymieniona w powołanym przepisie. Dodać należy, że zabrakło także drugiej z materialnych przesłanek ustawowych - o zamiarze likwidacji nie zostali powiadomieni rodzice dzieci. Niedostrzeżenie tego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Te same okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia Kuratora z powodu nieistnienia szkoły, w której uczniowie mogliby kontynuować naukę począwszy od września 2005 r. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że tryb przeprowadzenia likwidacji placówek był wadliwy, bowiem organ prowadzący podjął zamiar ich likwidacji przed powstaniem nowych placówek, w których dzieci mogłyby kontynuować naukę. Należy się zgodzić z Ministrem Edukacji Narodowej i Sportu, że zamiar równoczesnej likwidacji placówek publicznych prowadzonych dotychczas przez gminę jest rozwiązaniem radykalnym i wymaga odpowiednich przygotowań, w tym także zapoznania rodziców z zarówno z zamiarem likwidacji jak i planowanym rozwiązaniem nowej organizacji sieci oraz charakteru mających powstać placówek. Tymczasem, jak wynika z akt, o zamiarze likwidacji poza Kuratorem nie został powiadomiony nikt z kręgu osób tak żywotnie zainteresowanych procesem edukacji jak rodzice uczniów. W świetle powyższego negatywna opinia w przedmiocie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S. była uzasadniona. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy opiniujące nie przekroczyły granic swobodnego uznania przy podejmowaniu zaskarżonych postanowień. Argumentacja prawna negatywnej opinii mieści się w zakresie przesłanek ustalonych przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, na które powołały się organy w wydanych orzeczeniach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że przedstawiony przez Gminę zamierzony sposób likwidacji placówek, bez zabezpieczenia dzieciom możliwości kontynuacji nauki grozi niewykonaniem konkretnego, wyraźnie wskazanego w art. 5 ust. 5 i 7 ustawy o systemie oświaty obowiązku zakładania i prowadzenia placówek oświatowych przez gminę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zatem zarzucić arbitralności. Nie może wywołać zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu zarzut strony skarżącej dotyczący przewlekłego rozpoznawania zażalenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służą odrębne środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa oraz skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.