I SA/Wa 1579/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] przyznającą R.S. zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności w kwocie [...] zł na okres od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. z przeznaczeniem na zakup przedmiotów użytku domowego -czajnika – [...] zł, opłatę energii elektrycznej – [...] zł, dożywianie – [...] zł, zakup pościeli – [...] zł, zakup biletów ZTM – [...] zł, koszty leczenia – [...] zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w sprawie ustalone zostało, iż K. i R.S. mieszkają i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z trójką dzieci, są długotrwale bezrobotni, bez prawa do zasiłku, poszukują pracy. R.S. ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Rodzina mieszka bez tytułu prawnego w jednym pokoju w domku na Osiedlu [...]. Poza opłatą za prąd nie opłacają żadnego czynszu. Dochodem rodziny ([...] zł) jest stypendium socjalne studiującego syna ([...] zł) i zasiłki rodzinne ([...] zł). K. i R.S. podpisali kontrakt socjalny, regulujący przede wszystkim kwestie ich aktywności zawodowej. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2013 r., R.S. zwrócił się z wnioskiem o pomoc na żywność, środki czystości, środki higieniczne, energię elektryczną, zakup pościeli dla trojga dzieci, zakup dwóch biletów komunikacji miejskiej, leki, zakup obuwia zimowego dla trojga dzieci, zakup czajnika elektrycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaznaczyło, że przeprowadzono bardzo szczegółowy wywiad środowiskowy, w którym dokładnie opisano skomplikowaną sytuację życiową rodziny S. i propozycje wyjścia z niej oraz że organ pomocy pozostaje w stałym kontakcie z rodziną. Prezydent W., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał wnioskodawcy świadczenie w postaci zasiłku okresowego w kwocie [...] zł na okres od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. z przeznaczeniem na zakup przedmiotów użytku domowego -czajnika – [...] zł, opłatę energii elektrycznej – [...] zł, dożywianie – [...] zł, zakup pościeli – [...] zł, zakup biletów ZTM – [...] zł, koszty leczenia – [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.S. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku oraz podnosząc, że stypendium syna nie powinno być brane pod uwagę w liczeniu dochodu rodziny, ponieważ syn opłaca drugi kierunek studiów oraz że szczególnie niski jest zasiłek na dożywianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2, art. 7, art. 8 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182) i podkreślił, że w sprawie zarówno dochód rodziny, jak i kryterium dochodowe ustalone zostały właściwie. Zdaniem organu odwoławczego przyznany zasiłek co do rodzaju zgodny jest z wnioskiem i okolicznościami, zaś co do kwoty – jest to kwota bliska minimum, jednak mieści się w granicach wskazanych w art. 38 powołanej ustawy. Określenie ustawowe "do wysokości różnicy między kryterium dochodowym" nie oznacza bowiem, że zawsze zasiłek musi być przyznany w kwocie maksymalnej, przepis wskazuje jedynie kwotę maksymalną i minimalną, pozostawiając wysokość do uznania organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało wyrok z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 280/11 i podkreśliło, że zasiłek zostanie przyznany – niezależnie od wysokości, co zmieni na lepsze sytuację dochodową rodziny. Kolegium wskazało także, że organ pomocy zajmuje się rodziną S., wykorzystując swoje możliwości i uprawnienia, kierując swoje wysiłki w kierunku usamodzielnienia rodziny. W ocenie organu odwoławczego zarówno w postępowaniu organu pierwszej instancji, jak i w samej decyzji trudno doszukać się wad, które mogłyby spowodować jej uchylenie. Zasiłek przyznano w dopuszczalnej wysokości, na okres miesiąca. Organ pierwszej instancji właściwie ocenił sytuację rodziny i zastosował odpowiedni przepis prawa materialnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.S. kwestionując ustalenia organów co do wysokości przyznanego świadczenia jak i sposobu ustalenia dochodu rodziny. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił zaś zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 107 § 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie, tj. niewskazanie jakimi kryteriami kierował się organ przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego oraz nieustosunkowanie się do jego sytuacji majątkowej, co miało istotny wpływ na ustalenie wysokości zasiłku, 2. art. 107 § 3 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera uzasadnienie faktyczne, podczas gdy takiego uzasadnienia nie zawiera i miało to wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku, 3. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie, tj. niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie interesu strony, a także nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego co skutkowało przyznaniem zasiłku okresowego w wysokości bliskiej minimum, 4. art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania przez organy obu instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej przez wydanie decyzji przyznającej zasiłek okresowy bliski minimum, pomimo bardzo trudnej sytuacji majątkowej strony, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyznanie zasiłku okresowego w wysokości bliskiej minimalnej, podczas, gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, że zasiłek taki jest niewystarczający, 2. art. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że przyznany zasiłek okresowy umożliwi przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej strony, której nie jest ona w stanie pokonać. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Jednym ze świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. b tej ustawy, jest zasiłek okresowy, który zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny (liczba osób w rodzinie x 456 zł) a dochodem tej rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Z powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika zatem, że warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a ponadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia, wymienionych przykładowo w art. 38 ust. 1 ustawy. W powołanym przepisie art. 38 określona została jednocześnie minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego, co oznacza, że organ przyznający ten zasiłek, ustalając jego wysokość, a także okres na jaki jest on przyznawany, działa w ramach uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji publicznej może podejmować decyzję w powyższym zakresie w sposób całkowicie dowolny, związany jest on bowiem przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa (ustanawiającymi dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny) oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna zaś odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. Przy czym w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wydając zatem decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego organ powinien w jej uzasadnieniu w szczególności wskazać jakimi kryteriami kierował się przyznając wnioskowane świadczenie w takiej a nie innej wysokości i dlaczego przyznał je na dany okres. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że spełnione zostały przesłanki określone w powołanym wyżej art. 38 ustawy o pomocy społecznej i przyznały R.S. świadczenie w formie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł na okres od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. z przeznaczeniem na zakup przedmiotów użytku domowego -czajnika – [...] zł, opłatę energii elektrycznej – [...] zł, dożywianie – [...] zł, zakup pościeli – [...] zł, zakup biletów ZTM – [...] zł, koszty leczenia – [...] zł. Zauważyć jednakże trzeba, że ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], ani też uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. oraz jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego świadczenie przyznane zostało w takiej właśnie wysokości. Organ pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do przytoczenia przepisów określających zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując zaś w mocy decyzję Prezydenta W., poza przytoczeniem stosownych przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r., ogólnie przedstawiło sytuację majątkową rodziny oraz stwierdziło, że rodzaj pomocy oraz wysokość przyznanego świadczenia, mimo, że jest to kwota bliska minimum, mieści się w granicach określonych w art. 38 powołanej ustawy. Wskazano jednocześnie, że rodzina wnioskodawcy objęta jest opieką organu pomocowego. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej powinny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana, w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne świadczenia oraz należycie uzasadnić w odniesieniu do konkretnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy wysokość przyznanego zasiłku, zwłaszcza jeżeli wysokość przyznanego świadczenia jest bliska minimum. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie obejmuje tego rodzaju danych Sąd uznał, że decyzje te są nadmiernie dowolne, a zatem przekraczają granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu brak wskazanych wyżej danych uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć i stanowi naruszenie prawa, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać wnikliwej analizy sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy oraz wykazać, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną, w tym na zasiłki okresowe i jak nimi rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 2 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.