I SA/Wa 1583/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 19 maja 2023 r. nr KO-256/4103/128/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta [...] z 28 grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 19 maja 2023 r. nr KO-256/4103/128/23, po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz") z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 18 lutego 2021 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako "MOPS") wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką – R. G. Do wniosku załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...], zgodnie z którym matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2022 r. Burmistrz decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 111), jak też nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ww. ustawy, bowiem niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 73 roku życia. Kolegium decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało ww. decyzję w mocy, podzielając stanowisko odnośnie do braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnia a sprawowaną opieką. Nie zgodziło się zaś z twierdzeniem, że wiek, w którym niepełnosprawność powstała, ma wpływ na przyznanie ww. świadczenia. W tej kwestii organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2320/21 oddalił skargę skarżącej na decyzję z [...] lipca 2021 r. Skarżąca wnioskiem z 8 grudnia 2022 r. (który do MOPS wpłynął w dniu 13 grudnia 2022 r.) ponownie wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] września 2022 r. nr [...], orzekające, że jej matka jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Burmistrz postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, zainicjowanego wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 13 grudnia 2022 r. Wskazał, że w jego ocenie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy obecnym wnioskiem, a postępowaniem zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2320/21. Kolegium postanowieniem z 19 maja 2023 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2022 r. i wskazało, że analiza akt wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem 10 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2320/21 a sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącej złożonym w MOPS w dniu 13 grudnia 2022 r. zachodzi tożsamość. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że tożsamość będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym. Taka sytuacja, w ocenie Kolegium, miała miejsce w tej sprawie, bowiem zachodzi: tożsamość podmiotowa - w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania - skarżąca; tożsamość przedmiotowa - obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu: ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Nie uległ zmianie również stan prawny, ani stan faktyczny sprawy. We wniosku złożonym w dniu 13 grudnia 2022 r. nie wskazano żadnej okoliczności faktycznej ani prawnej, która uległaby zmianie. W dalszym ciągu osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2022 r.). Ponownie skarżąca też podnosi, że sprawuje opiekę nad matką, która w wyniku przebytego [...] ma problemy z utrzymaniem równowagi, jak też choruje na cukrzycę oraz [...]. Są to choroby i dolegliwości przewlekłe i istniały już w dacie prowadzenia przez Burmistrza postępowania wszczętego na wniosek z 18 lutego 2021 r., a skarżąca nie wykazała, że ich początek można datować po 26 kwietnia 2022 r., tj. po dniu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2022 r. Skarżąca nie przedłożyła także dowodu wskazującego na istnienie innych chorób u matki, które powstałyby po uprawomocnieniu się tego wyroku. Załączone do nowego wniosku dokumenty potwierdzają tożsamość sytuacji faktycznej i zdrowotnej osoby wymagającej opieki wówczas i aktualnie. W ocenie Kolegium, w sprawie wystąpiła więc tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Podobnie rzecz się ma z tożsamością podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżąca wystąpiła bowiem o świadczenie pielęgnacyjne, jako spokrewniona w pierwszym stopniu, a jej sytuację prawną regulowały poprzednio i regulują obecnie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", których brzmienie nie uległo zmianie w zakresie, w jakim dotyczy skarżącej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16, art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi res iudicata. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w tej sprawie nie będziemy mieć do czynienia z tożsamością uprzednio rozstrzygniętej sprawy. Co prawda decyzja Burmistrza z [...] maja 2021 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] lipca 2021 r., funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna, niemniej jednak dotyczy ona innego okresu. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem wnioskowym, miesiąc złożenia wniosku decyduje również o dacie początkowej przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżąca (wnioskiem złożonym rok później - w 2023 r.) wprawdzie zwróciła się o przyznanie tego samego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale będzie to już świadczenie obejmujące inny okres (tj. okres od miesiąca złożenia kolejnego wniosku). Nie będzie tu zatem pełnej tożsamości spraw, nie tylko ze względu na okres przysługiwania świadczenia, ale choćby z uwagi na okoliczność, że z uwagi na upływ czasu, pewne schorzenia, na które cierpi osoba wymagająca opieki, pogłębiły się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej z 8 grudnia 2022 r. (data wpływu do MOPS – 13 grudnia 2022 r.) postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. O ile Kodeks postępowania administracyjnego nie uszczegółowia drugiej z ww. przesłanek z art. 61a i pozostawia to pojęcie niedookreślonym, o tyle z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że należą do niej takie okoliczności, jak wydanie już rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie na podstawie art. 61a K.p.a. wydawane jest w sytuacji, gdy postępowanie "nie może być wszczęte", tj. gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 1970/18, LEX nr 3353877). Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19, LEX nr 3025697). Ponadto podkreślić należy, że gdy zachodzi istotna wątpliwość co do pełnej tożsamości sprawy zakończonej decyzją, a sprawą inicjowaną ponownie przez skarżącego, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1960/19, LEX nr 3009556). Co istotne również w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III FSK 2503/21, LEX nr 3176857). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd nie podzielił ustaleń organów obu instancji, że zachodzi przesłanka innych uzasadnionych przyczyn, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Sprawa administracyjna z wniosku skarżącej z 18 lutego 2021 r. (data wpływu do MOPS) o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, a zakończona decyzją Burmistrza z [...] maja 2021 r. nie jest bowiem tożsama ze sprawą, która jest przedmiotem niniejszego postępowania (zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 8 grudnia 2022 r. (data wpływu do MOPS – 13 grudnia 2022 r.)). Pierwsza z nich zawierała bowiem wniosek o przyznanie ww. świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2021 r., zaś obecnie rozpatrywany przez organy wniosek choć dotyczył tego samego żądania, to jednak za okres późniejszy, tj. od grudnia 2022 r. Inaczej mówiąc w przedmiotowej sprawie skarżąca wprawdzie zwróciła się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ale - co istotne - na inny okres świadczeniowy. Skarżąca obecnie wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z 18 lutego 2021 r. (sprawowanie opieki nad matką), ale w ocenie Sądu, o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. O ile należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że świadczenie pielęgnacyjne, co do zasady, nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem m.in. świadczeń pielęgnacyjnych, o których mowa w art. 17 u.ś.r., to jednak organy te nie dostrzegły jednocześnie treści art. 24 ust. 4 u.ś.r. Zgodnie natomiast z tym przepisem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, do wniosku z 18 lutego 2021 r. (odnośnie do którego postępowanie zostało już prawomocnie zakończone decyzją Burmistrza z [...] maja 2021 r.), skarżąca załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] stycznia 2021 r., zgodnie z którym jej matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2022 r. Wniosek ten dotyczył zatem okresu od daty złożenia przedmiotowego wniosku, tj. od lutego 2021 r., do upływu okresu, na który wydano orzeczenie o niezdolności matki do samodzielnej egzystencji - do lutego 2022 r. Z kolei do obecnie procedowanego przez organy wniosku skarżącej z 13 grudnia 2022 r., załączyła ona orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] września 2022 r. orzekające, że jej matka jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wniosek ten dotyczy zatem zupełnie innego okresu niż pierwotny wniosek skarżącej, tj. od grudnia 2022 r. na stałe. Inaczej mówiąc, z powyższego wynika, że pierwszy wniosek skarżącej miał charakter okresowy, bowiem określona była zarówno jego data początkowa, jak i końcowa, zaś w przypadku drugiego wniosku skarżącej inna była zarówno data początkowa, jak też dotyczył on przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale już na czas nieokreślony. W tej sytuacji nie sposób uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał ten sam stan faktyczny, który jest tożsamy ze stanem faktycznym, jaki miał miejsce w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną odmowną decyzją Burmistrza z [...] maja 2021 r., a w konsekwencji, że rozpoznanie wniosku skarżącej z grudnia 2022 r. doprowadziłoby do sytuacji załatwienia sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Odmienność wskazanych okresów, na które skarżąca wnioskowała o świadczenie pielęgnacyjne, nie pozwala przyjąć stanowiska organu, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku naruszałoby powagę rzeczy osądzonej. Obie omawiane sprawy różnić się bowiem będą zarówno momentem początkowym, od którego wnioskowane świadczenie może zostać przyznane, jak też momentem końcowym (w pierwszym przypadku od lutego 2021 r. do lutego 2022 r., w drugim przypadku od grudnia 2022 r. na czas nieokreślony). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Burmistrza jej poprzedzające, naruszają art. 7, art. 61a § 1, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uwzględni powyższe stanowisko Sądu i rozpozna wniosek skarżącej z grudnia 2022 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 17 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.