I SA/Wa 1584/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. W., R. P. i T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia K. W., T. R. i R. P., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] na rzecz J. B. i U. P. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] na rzecz J. B. i U. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podał, że z treści wniosku K. W., T. R. i R. P. wynika, że są najemcami lokali w budynku posadowionym na gruncie w stosunku, do którego Prezydent W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. W ocenie organu fakt bycia najemcą nie rodzi prawa strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania w przypadku gdy wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną w postępowaniu. Na powyższe postanowienie K. W., T. R.i R. P. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając naruszenie art. 149 § 3 Kpa. Zdaniem wnioskodawców, będącym najemcami lokali nr [...], [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...] przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Procedura zbycia w/w lokali została rozpoczęta i została wstrzymana ze względu na zgłoszone roszczenia dawnych właścicieli. Wnioskodawcy posiadali zatem konkretny interes prawny i powinni brać udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr[...] . W uzasadnieniu organ podał, że nie zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców. Kolegium zauważyło, że materiał dowodowy wskazuje, iż wnioskodawcy są najemcami lokali nr [...], [...], i [...] w budynku położonym przy ul. [...]. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu odwoławczego, fakt bycia najemcą nie rodzi prawa strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stronami w tym postępowaniu administracyjnym są: poprzedni właściciel gruntu, jego spadkobiercy bądź następcy prawni, aktualni właściciele bądź użytkownicy wieczyści gruntu oraz osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do gruntu. Kolegium zaznaczyło, że odmowa wznowienia następuje w przypadku, gdy wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną w postępowaniu. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] K. W., T. R. i R. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 6 Kpa poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu postanowienia wszystkich istotnych aspektów sprawy; 2) art. 145 w zw. z art. 149 Kpa poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania Prezydenta W. , a także przez niedokonanie wszechstronnej prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i wadliwe uznanie, że organ nie naruszył przepisów prawa, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.; 3) art. 149 § 3 Kpa poprzez błędne uznanie, że zaszły podstawy do wydania przez Prezydenta W. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sytuacji, gdy w przypadku wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa weryfikacja istnienia przesłanki wznowienia postępowania (badanie, czy wnioskodawca jest stroną) powinna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podali, że są najemcami lokali mieszkalnych o numerach [...], [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W., spełniają zatem warunek określony w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznaje najemcom prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do zbycia z gminnych zasobów nieruchomości. Skarżący wskazali, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Rada W. zaopiniowała pozytywnie sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu nieograniczonego gruntu zabudowanego położonego W. przy ul. [...] wraz ze sprzedażą znajdującego się na tym gruncie budynku. W związku z powzięciem przez lokatorów budynku przy ul. [...] informacji o przeznaczeniu lokali w tym budynku do sprzedaży pismem z dnia [...] czerwca 1998 r. lokatorzy lokali nr [...] wystąpili do Dyrektora Zarządu W. zgłaszając wolę kupienia najmowanych lokali, wskazując na poniesione nakłady. Pismem z dnia 13 lipca 1998 r. Zarząd [...] poinformował K. W., iż zostały uruchomione przygotowania do sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W. Następnie Urząd W. pismem z dnia 11 września 1998 r. poinformował, że wstrzymana została realizacja uchwały dotyczącej zbycia w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości przy ul.[...], a w Wydziale Geodezji i Nieruchomości rozpoczęta jest procedura sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] na rzecz najemców tych lokali. W świetle powyższego skarżącym jako najemcom lokali w nieruchomości przeznaczonej do zbycia przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu lokali, zaś procedura realizacji prawa pierwszeństwa została rozpoczęta Świadczy o tym także protokół sprzedaży sporządzony w dniu [...] maja 1999 r. dotyczący lokalu nr [...]. Jak wynika z pisma z dnia 22 maja 2010 r. skierowanego do lokatorów kamienicy przy ul. [...] procedura sprzedaży lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku na rzecz najemców została wstrzymana, ze względu na zgłoszone roszczenia dawnych właścicieli nieruchomości. Skarżący posiadali zatem konkretny i rzeczywisty interes prawny i powinni brać udział jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr[...]. Zdaniem skarżących, osoba wobec której rozpoczęto procedurę zbycia lokalu powinna mieć status strony, gdyż źródłem jej interesu prawnego jest art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznaje najemcom lokali mieszkalnych z najmem nawiązanym na czas nieoznaczony prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do zbycia z gminnych zasobów nieruchomości. Skarżący odnosząc się do formy negatywnego załatwienia ich wniosku o wznowienie wskazali, że jeżeli istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami Kpa w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. Niedopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych obejmuje inne sytuacje, niż te które wiążą się z brakiem przymiotu po stronie wnoszącego podanie, a mianowicie: wniesienie podania o wznowienie przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub przez osobę która nie ma legitymacji do wniesienia takiego wniosku. Brak legitymacji do wniesienia wniosku ma miejsce także wówczas, gdy osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania nie brała udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym i nie twierdzi we wniosku, że kwestionowana przez nią w tym trybie decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W takim więc dopiero przypadku ma zastosowanie art. 149 § 3 Kpa. W przypadku jednak wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że najemcy lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na gruncie, w stosunku do którego Prezydent W. wydał ostateczną decyzję o ustanowieniu użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej dekretem, nie mogli być, w rozumieniu art. 28 Kpa, stronami postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr ...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że najemcy lokali, nawet ci którym roszczenia dekretowe stanęły na przeszkodzie w realizacji ich roszczeń wynikających z różnych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn), nie mają interesu prawnego do bycia stronami postępowań zwyczajnych i nadzwyczajnych, jeżeli chodzi o sprawy zakończone decyzjami wydanymi na podstawie art. 7 dekretu (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1376/04; z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2279/10; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 333/11, czy też wyroki NSA: z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/06; z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 960/11). Sąd zwraca uwagę, że z chwilą, gdy stanie się ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie następuje wygaśnięcie stosunku najmu, jak to ma miejsce np. w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (art. 138 ugn). Zdaniem Sądu, interesu prawnego dla tej kategorii podmiotów nie kreuje art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, który przewiduje prawo pierwszeństwa najemców w nabyciu odrębnej własności lokali. Uszło uwadze skarżących, że prawo pierwszeństwa przysługuje w przypadku zbywania lokali, które, zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 3b ugn, następuje poprzez dokonywanie czynności prawnych mających na celu oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienie tego prawa. Tymczasem zbycie nieruchomości dekretowej ma miejsce dopiero po ostatecznej decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy. Nie można pominąć i tego, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się bezwzględne pierwszeństwo roszczeń dekretowych przed roszczeniami wynikającym z innych (późniejszych) przepisów prawa (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r., sygn. akt I ACr 86/97). Trzeba też mieć na uwadze, że najemcy lokali nie mogą podnieść przeciwko spadkobiercom przeddekretowego właściciela żadnych zarzutów związanych z wykonywaniem przez nich swych praw, ponieważ uwzględnienie wniosku w trybie art. 7 dekretu zależy od stanu prawnorzeczowego nieruchomości [...] oraz od tego, czy korzystanie z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 i 5 dekretu). Wbrew temu co twierdzą skarżący nie można zarzucić Prezydentowi W. w niniejszej sprawie wadliwie zastosował przepis art. 149 § 3 Kpa. Faktem jest, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i w tego typu sytuacjach, co do zasady, w sytuacjach wątpliwych, weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Uszło jednak uwadze skarżących, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną (taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), wówczas organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 149 § 3 Kpa decyzji o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09). Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.