I SA/Wa 1594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w W. od decyzji Zarządu [...] W. wydanej z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...] – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Od powyższej decyzji w dniu [...] maja 2011 r. [...] Sp. z o. o. [...] złożyła osobiście w kancelarii Kolegium odwołanie opatrzone datą [...] maja 2012 r. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że kwestionowana decyzja Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. doręczona została skarżącej Spółce w dniu [...] kwietnia 2011 r., zaś odwołanie od tej decyzji wniesione zostało przez skarżącą osobiście do kancelarii Kolegium w dniu [...] maja 2011 r., podczas gdy określony w przepisie art. 129 § 2 kpa czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2011 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 129 § 2 kpa poprzez uznanie, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego na jego wniesienie, podczas gdy zostało ono złożone przed upływem czternastodniowego terminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wbrew twierdzeniom Kolegium, doręczona została skarżącej Spółce w dniu [...] kwietnia 2011 r., co jednoznacznie wynika z prowadzonej przez Spółkę ewidencji korespondencji przychodzącej. Tym samym czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upływał dopiero w dniu [...] maja 2011 r., a nie jak wskazało Kolegium w dniu [...] maja 2011 r., przyjmując za datę doręczenia decyzji dzień [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca stwierdziła w uzasadnieniu skargi, że "Kluczowe znaczenie mają tu pieczęcie pocztowe, a z nich z pewnością nie wynika, że decyzję doręczono [...].04.1011 r." Zatem, według twierdzeń skarżącej, odwołanie złożone [...] maja 2011 r. wniesione zostało w terminie otwartym do jego złożenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji wskazuje, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. w placówce pocztowej "Warszawa [...]" nadana została przesyłka w sprawie [...] adresowana do [...] Sp. z o. o. na adres: ul. [...]. Korespondencja została odebrana w dniu [...] kwietnia 2011 r., a na zwrotce widnieje pieczęć Spółki i podpis. Zwrotne potwierdzenie odbioru zwrócone zostało do placówki nadawczej w dniu [...] kwietnia 2011 r. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej, doręczenie nie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2011 r. Kolegium również zwróciło uwagę na fakt, że w książce wpływu korespondencji do Spółki wpis opatrzony datą [...] kwietnia 2011 r. dotyczący kwestionowanej decyzji poprzedza zapis z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dzień [...] kwietnia 2011 r. był [...], co – w ocenie Kolegium – mogło mieć znaczenie dla wpisania nadejścia korespondencji dopiero [...], tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r. przypadającym na [...]. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o odroczenie rozprawy i zgłosił do protokołu rozprawy wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika Spółki na okoliczność daty doręczenia decyzji, jednakże Sąd nie uwzględnił zgłoszonego na rozprawie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka i tym samym odmówił odroczenia rozprawy, przystępując do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając to postanowienie nie naruszył prawa, a przy jego podjęciu nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. W świetle art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin ten ma charakter zawity (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nie może być on przedłużony. Zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpatrzenie przez organ odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzję Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Sp. z o. o. [...] z siedzibą w W. otrzymała w dniu [...] kwietnia 2011 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy (karta 81) zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, opatrzone datownikiem placówki nadawczej "Warszawa [...]", z którego wynika, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nadano w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego dnia [...] kwietnia 2011 r. o godzinie 17-tej. Natomiast z datownika placówki oddawczej "Warszawa [...]" wynika, że placówka ta zwrotne potwierdzenie odbioru zwróciła do placówki nadawczej "Warszawa [...]" w dniu [...] kwietnia 2011 r. o godzinie 20-tej – po opatrzeniu go widniejącą na potwierdzeniu odbioru pieczęcią firmową skarżącej Spółki i dwoma podpisami oraz datą "[...] KWI. 2011". Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, doręczenie decyzji nastąpiło nie w dniu [...] kwietnia 2011 r., lecz w dniu [...] kwietnia 2011 r. Natomiast decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku prawnym służącym weryfikacji rozstrzygnięcia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. Tymczasem skarżąca Spółka od powyższej decyzji złożyła osobiście w kancelarii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie dopiero w dniu [...] maja 2011 r., o czym świadczy data prezentaty organu uwidoczniona na powyższym odwołaniu. Z zestawienia dat: otrzymania przez skarżącą decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i wniesienia przez nią odwołania od tej decyzji wynika, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu, ustanowionego w art. 129 § 2 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrane w sprawie dowody, dające w pełni podstawę do dokonania weryfikacji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i zasadnie stwierdził, iż nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpatrzenia tego środka odwoławczego. Tym samym – po dokonaniu przez Kolegium prawidłowej oceny dowodów – data doręczenia przesyłki jest datą nie budzącą wątpliwości i prawidłowo ustaloną. Skarżący nie podważył skutecznie wiarygodności dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 kpa, potwierdzającego datę doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, a w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem skarżący nie prowadził żadnych dowodów przeciwko dokumentowi urzędowemu, które podważyłyby ustalenia organu odwoławczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, który, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, bowiem korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Wobec tego dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zgłoszony na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. wniosek o odroczenie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w świetle art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozważając ewentualne odroczenie rozprawy Sąd musi brać pod uwagę sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 powyższej ustawy zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Ponadto "W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada koncentracji materiału dowodowego sprawy. W związku z tym rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania (§ 48 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 169, poz. 1646 ze zm.). Odroczenie rozprawy może nastąpić tylko z ważnej przyczyny, nawet gdyby strony postępowania zgodnie o to wnosiły, bowiem wniosek stron złożony w trybie art. 99 [Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi] nie jest dla sądu wiążący. Ocena przesłanek stanowiących uzasadnienie wniosku należy do sądu, który może wniosek uwzględnić lub go oddalić, jeżeli uzna, że żadna z tych przyczyn nie spełnia kryterium ważności w rozumieniu komentowanego przepisu. Ważne przyczyny, które obligują Sąd do odroczenia rozprawy, wskazuje sam ustawodawca: nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przyczyną, której nie można przezwyciężyć (art. 109 p.p.s.a.); jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron (art. 110 p.p.s.a.); jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłonią się poważne wątpliwości uzasadniające przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA (art. 187 § 1 p.p.s.a.)" (zob. Komentarz do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Zachodziły więc podstawy, by oddalić wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, gdyż co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 powyższej ustawy – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2005 r., FSK 2282/04 (Lex nr 173165), w którym stwierdził, że przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa do poczynionych ustaleń. Z powyższych rozważań wynika zatem, że sąd administracyjny nie ma obowiązku prowadzenia dowodów, bowiem strona obowiązana jest naprowadzać dowody w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia, a Sąd nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 782/10, Lex nr 992632). Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje więc podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, jak również przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, Lex nr 533874 i z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886). Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej zgłoszonego na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika Spółki, bowiem wspomniany art.106 § 3 wyklucza prowadzenie dowodu z zeznań świadków przed sądem administracyjnym. Wobec bezspornych ustaleń organu odwoławczego co do daty doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i terminu wniesienia odwołania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.