I SA/Wa 1595/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]Wojewoda[...], po rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr[...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za grunt zajęty pod drogę powiatową Nr [...] w obrębie [...], gmina Z. , za działki oznaczone nr [...], [...] i [...] - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił uwzględnienia wniosku S. N. o wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za w/w nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że S. N. wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za grunt zajęty pod drogę powiatową Nr [...] w obrębie[...], gmina. , za działki oznaczone nr [...], [...] i [...] . Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Starosta O. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za działki nr[...], [...] i [...] zajęte pod drogę powiatową Nr [...] z uwagi na wygaśnięcie roszczenia. Organ powołał przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z którego wynika, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył S. N. podnosząc m.in. naruszenie art. 73 ust. 4 w/w ustawy. Zdaniem skarżącego brak informacji ze strony organów administracji publicznej doprowadził do sytuacji, że został on pozbawiony prawa do odszkodowania za przejęte nieruchomości. W odwołaniu S. N. wskazał, że o możliwości ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania dowiedział się z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] dotyczącej postępowania w sprawie nabycia przez Powiat O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 zlokalizowanej w pasie drogi powiatowej Nr[...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]m2. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wniosek o odszkodowanie powinien być złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że S. N. wniosek o odszkodowanie wysłał listem poleconym dnia 8 marca 2010 r., czyli po terminie określonym w art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy. Oznacza to - zdaniem organu - że w dniu zgłoszenia przedmiotowego wniosku roszczenie skarżącego wygasło. Wojewoda [...] wyjaśnił, że przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie podlega przywróceniu, a jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie roszczenia. W związku z powyższym skarżący stracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień do zgłoszenia żądania. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, opubl: ONSA rok 1997, Nr 2, poz. 56, Lex nr 29260), w której między innymi stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu (art. 58 i 60 Kpa), ani przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Organ II instancji stwierdził ponadto, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące niepoinformowania strony przez organy administracji publicznej o wywłaszczeniu działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, a także o terminie składania wniosków należy uznać za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że przepis art. 9 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakresu przedmiotowego przepisu nie można jednak rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania i wywodzić z niego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie przewidzianym w art. 73 omawianej ustawy o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Z powyższego organ wywiódł, że przepis art. 73 określający właścicielowi termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, nie nałożył na właściwe organy obowiązku informowania właściciela w stosownym czasie o przejęciu z mocy prawa nieruchomości, ani o skutku wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie w przypadku nie złożenia wniosku w określonym ustawowo terminie. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N. . Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że nie został poinformowany o należnym odszkodowaniu, co jest naruszeniem art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. S. N. przedstawił ponadto przebieg postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/08 oddalającym skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty O.z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i odmawiająca uwzględnienia wniosku S. N. o wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za grunt zajęty pod drogę powiatową Nr [...] w obrębie[...] , gmina Z. , za działki oznaczone nr [...], [...] i [...] . Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w szczególności art. 73, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r., we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przedmiotowe odszkodowanie zostanie ustalone i wypłacone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., jednocześnie po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że strona nie może skutecznie dochodzić przedmiotowego roszczenia, organ nie jest natomiast uprawniony do ustalania i wypłaty takiego roszczenia z urzędu bowiem postępowanie w tym zakresie jest prowadzone wyłącznie na wniosek strony. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., natomiast po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r., Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 Sygn. akt I OSK 394/06, niepubl., Lex nr 348011; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2009 r., Sygn. akt II SA/Łd 271/09). Jako, że wniosek S. N. o odszkodowanie z dnia 8 marca 2010 r. za nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...] i [...] zajęte pod drogę publiczną nr [...] został bezspornie złożony po dniu 31 grudnia 2005 r., a sam skarżący na rozprawie stwierdził, że wcześniej niż przed 2010 r. nie składał wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi, to Wojewoda[...], działając w oparciu o wskazany wyżej przepis ustawy, prawidłowo rozpoznał wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania i orzekł o odmowie jego uwzględnienia. Wskazany w ustawie termin na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany (art. 58 i 59 Kpa). Zgodnie z wolą ustawodawcy przekroczenie określonego wyżej terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. W związku z powyższym strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, opubl. ONSA rok 1997, Nr 2, poz. 56, Lex nr 29260). Wyjaśnić należy, że terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Istotne jest, że jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie (art. 58 i 59 Kpa). W świetle powyższego Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewody [...]wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...]czerwca 2010 r., nr [...] zaś analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego nie uzasadnia wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 Charakter materialnoprawny uchybionego terminu powoduje, iż bezsprzecznie należało odmówić uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania. Ponadto stwierdzić należy, że z uwagi na skargowy charakter postępowania zmierzającego do ustalenia i wypłaty odszkodowania, skarżący nie mógł oczekiwać, że organ z urzędu orzeknie w przedmiocie stawianych roszczeń i wniosków oraz że zostanie on poinformowany o wszystkich uprawnieniach jakie mu przysługują odnośnie przedmiotowego postępowania odszkodowawczego jeszcze przed jego wszczęciem. Ustawodawca ukształtował postępowanie o odszkodowanie za przejętą nieruchomość jako postępowanie wszczynane jedynie na wniosek podmiotu uprawnionego. Z uwagi na powyższe strona nie może skutecznie powoływać się na naruszenie prawa materialnego poprzez niepoinformowanie jej o należnym odszkodowaniu, bowiem żaden przepis prawa nie obliguje organów państwa do pouczania właścicieli, jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie, o wszystkich przysługujących im prawach. W gestii właściciela - podmiotu uprawnionego - leży dbanie o ochronę własnych interesów i uprawnień. Zakreślenie terminu do skutecznego dochodzenia odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją ani żadnym innym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, stąd zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego poprzez niepoinformowanie o należnym odszkodowaniu i terminie złożenia stosownego wniosku nie można uznać za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie uregulowania w trybie art. 73 w/w ustawy tytułu własności Powiatu O. jedynie do nieruchomości nr[...], a pominięcie - zdaniem skarżącego - działek nr [...], [...] i [...] co skutkowało niemożnością wcześniejszego złożenia wniosku o odszkodowanie Sąd uznał, że dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody konkretyzującej przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - tj. obszaru nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. W zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odsyła do regulacji o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to stosowanie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, a Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 kompetencję do jej rozpoznania ma starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest szczególnych przepisów co do treści wniosku o odszkodowanie. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji art. 63 § 2 Kpa stanowiący, że podanie powinno zawierać dane i adres nadawcy oraz treść żądania. Nieuzasadnione jest więc założenie skarżącego, że uprzednie uzyskanie decyzji wojewody stanowiło niezbędny warunek do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Zarzut skarżącego odnośnie niewykazania w postępowaniu wszczętym z wniosku Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczącego stwierdzenia nabycia przez Powiat O. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości ozn. w ewid. gruntów nr[...], działek nr [...], [...] i [...], zajętych pod drogę powiatowa Nr [...] należy uznać również za bezzasadny. Powyższa sprawa zastała bowiem zakończona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/08 i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Ponadto, jak wskazał organ wojewódzki, pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. Starosta O. poinformował S. N. , że nieruchomości oznaczone jako działki Nr [...] i [...], położone w obrębie [...] nie były objęte scaleniem a także, że Powiat O. sukcesywnie reguluje stany prawne dróg powiatowych i występuje do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzających nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod drogi powiatowe. Zaznaczenia wymaga, że Sąd - nie będąc związany granicami skargi - uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylająca decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i orzekająca co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa. Sąd stwierdził bowiem, że w/w zasada została zrealizowana z uwagi na fakt, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów i że rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem (przez każdy z organów) postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone. Sygn. akt I SA/Wa 1595/10 W zaistniałym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Starosta O. przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające i wypowiedział się merytorycznie co do wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2010 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania jednoznacznie uznając, ze został on złożony po 31 grudnia 2005 r. Błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]i umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 105 Kpa z uwagi na upływ terminu ustawowego (materialnego) do złożenia wniosku o odszkodowanie, skutkować powinno uchyleniem w całości przez organ odwoławczy, tj. Wojewodę [...] decyzji I instancji i orzeczeniem o odmowie uwzględnienia przedmiotowego wniosku o odszkodowanie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd podzielił pogląd Wojewody [...] że umorzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie było uchybieniem, ale nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa ustalenia odszkodowania sprowadzają się do tego, że skarżący nie może otrzymać odszkodowania z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd orzekł jak w sentencji.