I SA/Wa 1599/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. K., W. W., S. H., A. P., D. C. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] września 1983 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] m kw. położonej przy ul. [...] w W. – została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż została wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Natomiast z uwagi na fakt, iż w wyniku kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczeń woli należy przyjąć, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium złożyli: J. K., W. W., S. H., A. P., D. C. i J. J. – zastąpieni przez adw. J. S. Skarżący zarzucili, iż SKO nie przeprowadziło postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżących SKO nie wskazało, na jakiej podstawie grunt rozdysponowany został na rzecz spółki [...]. Pismem z dnia 1 lipca 2007 r. odwołujący się uzupełnili powyższy wniosek zarzucając, iż Kolegium nie ustaliło, dlaczego przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się obecnie w posiadaniu Spółdzielni. Podnieśli także, iż prawo użytkowania wieczystego zostało wniesione przez Spółdzielnię aportem [...] sp. z o.o. W ich ocenie jedynie umowa sprzedaży mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja administracyjna, w oparciu o którą doszło do zawarcia umowy i która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Wbrew zarzutom wniosku SKO uznało, iż kwestionowana decyzja z 1983 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że obalenie decyzji administracyjnej - która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu tej umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności owej umowy, ale za to okoliczności, w których wzruszono decyzję, mogą mieć znaczenie w ocenie przez sąd dopuszczalności uchylenia się od prawnych skutków oświadczenia woli. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 kpa, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na mocy orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. W niniejszej sprawie umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości została zawarta w dniu [...] lutego 1984 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W § 2 umowy wskazano jednoznacznie, iż podstawą jej zawarcia jest decyzja z dnia [...] września 1983 r. znak [...]. Oznacza to, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło w trybie art. 20 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. 1969 r. Nr 22 poz. 159), zgodnie z którym umowę użytkowania wieczystego terenów z równoczesną sprzedażą położonych na nich budynków wymienionych w art. 12 ust. 1 zawiera na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej przedstawiciel tego organu. W konsekwencji Kolegium uznało, iż kwestionowana decyzja z 1983 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zawarcia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste zawartej w wykonaniu tejże decyzji, a jedynie jest władny wykazać wadliwość decyzji administracyjnej leżącej u jej podstaw w całości lub w ściśle określonym zakresie. Wbrew stanowisku skarżących dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia, w czyim posiadaniu znajduje się obecnie przedmiotowa nieruchomość, bezprzedmiotowa jest również okoliczność, na jakiej podstawie obecny użytkownik wieczysty nabył to prawo. Przy zastosowaniu art. 156 § 2 k.p.a. organ nadzoru może brać pod uwagę jedynie skutki prawne ocenianej decyzji. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, skutkiem prawnym badanej decyzji było zawarcie w przepisanej formie umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni. Natomiast wszelkie dalsze czynności prawne nie mogą być uwzględniane przy ocenie skutków decyzji. Innymi słowy przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię na inny podmiot nie stanowi skutku prawnego decyzji z 1983 r. Stanowisko to jest utrwalone w doktrynie i w orzecznictwie. Przykładowo można tu wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/08, w którym stwierdzono, że skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.04.2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. K., W. W., S. H., A. P., D. C. i J. J. – zastąpieni przez adw. J. S. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] maja 2009 r. zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] września 1983 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, 2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem SKO, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, w czyim posiadaniu znajduje się obecnie przedmiotowa nieruchomość oraz na jakiej podstawie obecny użytkownik wieczysty nabył to prawo. Zdaniem skarżących jest to kwestia istotna, bowiem tylko umowa sprzedaży mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Niewyjaśnienie tych okoliczności stanowi podstawę zarzutów odnośnie naruszenia przepisów proceduralnych, a wniesienie użytkowania wieczystego aportem do spółki z o.o. nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2011 r. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że stanowisko skarżącego, w którym koncentruje się on wyłącznie na przeniesieniu użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię na rzecz Spółki [...], dotknięte jest błędem, ponieważ przeniesienie to nie ma żadnego istotnego znaczenia i jest jedynie wtórnym, natomiast nieodwracalne skutki odnoszą się do decyzji Naczelnika [...] W.z dnia [...] września 1983 r. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż wobec zawarcia umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] w W. na rzecz Spółdzielni, decyzja Naczelnika [...] Urzędu [...] W. z dnia [...] września 1983 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast wszelkie dalsze czynności prawne, po przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego na Spółdzielnię, jak wniesienie aportem do Spółki [...], nie mają najmniejszego znaczenia co do oceny nieodwracalności skutków przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1983 roku. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, iż przez przeniesienie prawa własności nieruchomości, które podlega rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, należy rozumieć jedynie przeniesienie własności nieruchomości umową sprzedaży, uczestnik stwierdza, iż zarzut ten jest sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa i oczywiście bezzasadny. Nie ulega wątpliwości, iż Spółdzielnia, będąca stroną aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1984 roku, wnosząc prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aportem do Spółki [...] - skutecznie przeniosła prawo użytkowania wieczystego na rzecz tej Spółki. Również nie powinno ulegać wątpliwości, iż takie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego także korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za słuszne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż oddanie w użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] września 1983 r., na rzecz Spółdzielni [...], przed rozpoznaniem wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, odbyło się z rażącym naruszeniem prawa (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 20.11.2009 r. I SA/Wa 1025/09, LEX nr 588912). Jednakże rację ma też SKO twierdząc, że zawarcie umowy w formie aktu notarialnego o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lutego 1984 r. spowodowało nieodwracalny skutek prawny w tym znaczeniu, że "ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.04.2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762). W takiej sytuacji bowiem zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, co potwierdza zarówno teza cytowanej przez SKO uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), jak i nowsze orzecznictwo SN, cytowane przez uczestnika: rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 roku sygn. akt III CZP 90/10). Oczywiste jest też, że jeśli mówimy o nieodwracalnym skutku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to dotyczy to bezpośredniego skutku takiej decyzji. Tym bezpośrednim skutkiem była w niniejszej sprawie umowa zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 1984 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni [...]. W tym znaczeniu rację ma uczestnik postępowania, że wszelkie dalsze czynności prawne, po przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego na Spółdzielnię, jak wniesienie tego prawa aportem do Spółki [...], nie mają znaczenia dla oceny nieodwracalności skutków decyzji z dnia [...] września 1983 roku. Niewyjaśnienie więc, w jakich okolicznościach doszło do przeniesienia użytkowania wieczystego na uczestnika, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd odczytuje też, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] maja 2009 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, stosownie do podstawy prawnej powołanej w tej pierwszej decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.), stwierdza wydanie decyzji z [...] września 1983 r. z naruszeniem prawa, a pozostała część sentencji decyzji tłumaczy jedynie powód takiego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.