I SA/Wa 1599/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. A. P. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 roku, w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 roku. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] grudnia 2012r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek A. P. reprezentowanej przez adwokata [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r., znak. [...], orzekającego o częściowym uwzględnieniu wniosku A. P. o ustalenie że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu związanego z lokalem nr [...] położonym w W. przy ul. [...] jest nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] maja 2010 r., znak [...]. A. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. znak [...] z dnia [...] lutego 2013 roku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2013 roku. Organy podkreśliły, że wykładnia przepisów art. 78 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wskazuje, że sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy zmianą stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy cywilnej. Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia, na które zgodnie z wyżej wskazaną ustawą przysługuje odrębny tryb zaskarżenia tj. złożenie wniosku do kolegium a następnie ewentualnie sprzeciwu do Sądu powszechnego, co kasuje orzeczenie kolegium powodując stan taki jak gdyby orzeczenia takiego nigdy nie było. A. P. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie toczącej się z wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji usytuowane w Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów procedury tj. art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przepis ten wyłącza zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących nadzwyczajnych środków zaskarżenia — zawartych w dziale "Postępowanie" rozdział 13 "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" w sprawach o ustalenie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste w stosunku do ostatecznych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 roku utrzymującego w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalnie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego następuje zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 u.g.n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej u.g.n., który wprowadza generalną zasadę, że opłaty za użytkowanie wieczyste (zarówno opłata pierwsza, jak i opłaty roczne) ustalane są procentowo w stosunku do ceny nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Cena ma zostać ustalona stosownie do art. 67 u.g.n., co oznacza, że jest to cena zawarta w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo ustalona w drodze przetargu, albo ustalona arbitralnie przez właściciela gruntu, jednak w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości (gdy sprzedaż następuje w trybie bezprzetargowym), albo ustalona w wyniku rokowań z nabywcą (które mogą nastąpić w razie niepowodzenia dwóch kolejnych przetargów). Natomiast aktualizacja takich opłat dokonywana jest w trybie przewidzianym w art.77-81 u.g.n. Z treści tych przepisów wynika, że zmiana przedmiotowych opłat wymaga dokonania wypowiedzenia zmieniającego, co podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego - i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty - jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie rozstrzygnięcie sporu między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ustawodawca przekazał organowi administracji, tj. kolegium, jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Postępowanie uregulowane przepisami art. 71 – 81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego tylko odpowiednio mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ale pamiętać należy, że odpowiednie stosowanie, które wynika z art. 79 ust. 7 u.g.n. nie oznacza, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej). Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego (stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony) i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05). Ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności oraz orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tego typu sprawach nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Zatem orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010r. nie jest orzeczeniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a. Nie mogło być one zatem poddane kontroli w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a. Tryb nieważnościowy nie ma zastosowania dla innego typy orzeczeń, takich jak orzeczenia wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.