I SA/Wa 1599/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. B. od pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydenta [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. orzekł: w pkt 1 przyznał A. B. świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem N. Ł.: - w kwocie [...] zł na okres od [...] września 2018 r. do [...] września 2018 r. - w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. -w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] lipca 2021 r. 2. odmówił przyznania świadczenia w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018r. 3. umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] lutego 2018 r. Odwołanie od pkt 2 tej decyzji złożyła A. B.. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję w zaskarżonej części. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazało na wstępie, że A. B. w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. pobierała świadczenie rodzicielskie na córkę. Następnie, przytoczyło treść art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) i wskazało, że w dniu [...] lutego 2019 r. A. B. złożyła oświadczenie, że w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. wybiera świadczenie pielęgnacyjne. Niemniej jednak przedmiotowe oświadczenie woli zostało złożone post factum, tj. po zakończeniu okresu na jaki przyznano świadczenie rodzicielskie. Zdaniem Kolegium, skoro strona pobrała już świadczenie rodzicielskie za okres od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r., zatem za ww. czas nie ma możliwości prawnych pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o przyznanie w tym terminie, równolegle, świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko podyktowane jest brakiem w ustawie przepisu dającego podstawę do wyrównania kwoty różnicy pomiędzy świadczeniem rodzicielskim a świadczeniem pielęgnacyjnym. Ustawa nie przewiduje również przyznania świadczenia wyższego pod warunkiem zwrotu już pobranego świadczenia. Ponadto wybór świadczenia preferowanego przez osobę uprawnioną może być dokonany jedynie na przyszłość, tj. nie może obejmować okresu wstecz, w którym jedno ze świadczeń zostało już wypłacone osobie uprawnionej i upłynął okres obowiązywania uprawnień do tego świadczenia, przyznanego na mocy decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania tryb określony w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem może on dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia rodzinne. Ani też art. 155 kpa, bo zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, nie maja zatem możliwości przyznania uprawnień wbrew warunkom określonym w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła A. B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego poprzez brak należytej staranności wykazany przez organy administracji publicznej w prowadzeniu sprawy. Brak odniesienie się SKO do zarzutów poruszonych przez skarżącą dotyczących naruszenia art. 18 i 32 Konstytucji RP oraz brak wnikliwej interpretacji przepisów; 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. - dalej u.o.ś.r.) i błędne przyjęcie, że w sytuacji skarżącej nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie miała prawa do wyboru świadczenia w okresie od [...] marca 2018 do [...] września 2018; 3. naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm. - dalej K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując iż sam fakt pobierania przez skarżącą świadczenia rodzicielskiego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej; 4. naruszenia przepisów art. 139 K.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia wskazanej normy prawnej, co doprowadziło do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się bez szczegółowego wskazania wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a tym samym skutkowało naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zakazu reformationis in peius, gdyż decyzja Kolegium pogorszyła materialnoprawną sytuację Skarżącej poprzez pozbawienia jej prawa do zwrotu świadczenia rodzicielskiego i otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] marca 2018 do [...] września 2018; 5. naruszenie przepisów art. 11 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2019 r. do postępowania zgłosił swój udział Rzecznik Praw Dziecka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2 tej decyzji. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej u.o.ś.r.) oraz naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7,8, 9 77 §1 w zw. z art. 80 kpa oraz art. 11 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Dziecka przedstawił szeroką argumentację na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności wskazał na wadliwą interpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez organy, która doprowadziła do uniemożliwienia skarżącej faktycznej realizacji wynikającego z art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. uprawnienia do dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.; zwana dalej "ustawą" lub "u.ś.r."). Bezspornym jest, że skarżąca A. B. złożyła do organu orzekającego o niepełnosprawności wniosek o zaliczenie swego małoletniego syna N. Ł. do osób niepełnosprawnych wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w dniu [...] stycznia 2018 r. Poza sporem pozostaje to, że organy orzekające o niepełnosprawności obu instancji zaliczyły małoletniego N. do osób niepełnosprawnych, ustalając datę niepełnosprawności od wczesnego dzieciństwa, przy czym stwierdziły, że małoletni nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Następnie, na skutek odwołania od decyzji [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, Sąd Rejonowy dla [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt [...] U [...] zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że ustalił, iż małoletni N. Ł. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i jest osobą niepełnosprawną okresowo do lipca 2021 r. Wyrok ten uprawomocnił się bez jego zaskarżenia do wyższej instancji. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem w dniu [...] stycznia 2019 r., przy czym w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lutego 2018 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad N. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2016 r., zaś od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. pobierała świadczenie rodzicielskie w związku z urodzeniem córki L. Ł., na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Ponadto na wniosek organu w piśmie z [...] lutego 2019 r. wskazała, że w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. wybiera świadczenie pielęgnacyjne. Niesporne jest także to, że skarżąca spełniała przesłanki warunkujące przyznanie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem. W niniejszej sprawie spornym jest natomiast to, od jakiej daty winno być skarżącej przyznane wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji pobierania w okresie [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. świadczenia rodzicielskiego oraz złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w terminie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności – w tym wypadku od daty prawomocności wyroku z 26 listopada 2018 r.( co w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce). Do odpowiedzi na to pytanie konieczne jest przytoczenie następujących regulacji zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W stosunku do świadczeń uzależnionych od orzeczenia o niepełnosprawności lub od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ustawodawca zmodyfikował sposób ustalenia daty początkowej prawa do tego zasiłku w art. 24 ust. 2a i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem przepisy te stanowią: "Art. 24. ust. 2 a. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności." W końcu w art. 27 ust. 5 u.ś.r. uregulowano zbieg praw do świadczeń. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego, lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Należy podkreślić, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i świadczenie rodzicielskie są świadczeniami uregulowanymi w tej samej ustawie, to jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej (i nie są osobami pobierającymi emeryturę, rentę lub podobne świadczenie) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji edukacji albo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 u.ś.r.). Natomiast świadczenie rodzicielskie, które zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych, ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1217), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., jest świadczeniem przysługującym osobom, które urodziły dziecko, a nie otrzymują zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17 c) u.ś r. Jak z powyższego zatem wynika oba rodzaje ww. świadczeń, które mają charakter świadczeń pieniężnych, mają za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym on (najogólniej rzecz ujmując) nie pracuje z powodu sprawowania wspomnianej wyżej opieki. Niewątpliwie w dacie wydawania kwestionowanej decyzji skarżąca spełniała warunki do przyznania jej obu tych świadczeń za okres od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. Jak wskazano wyżej rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2 a u.ś.r. umożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny. Regulacja ta związana jest z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu, mającym charakter prejudycjalny zresztą dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Uregulowanie to miało za zadanie zniwelować wynikające z art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, legislacyjne przerzucenie na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia opiekuńczego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dopełniła wszelkim wymogom określonym w wyżej przytoczonych przepisach, dokonała także wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń, wskazując na świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu takie oświadczenie w pełni spełnia wynikający z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wymóg wskazania (wyboru) przez stronę świadczenia, którego przyznania strona oczekuje, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem sądu przepis ten winien być wykładany w ten sposób, że nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z możliwych do wyboru świadczeń zostało już przyznane wcześniejsza decyzją, zaś okres jego pobierania upłynął. Przyjęcie jako prawidłową wykładnię przyjętą przez organy, doprowadziłoby do sytuacji, że przepis ten byłby "martwy" w określonych sytuacjach, tak jak to wskazała to skarżąca na swoim przykładzie. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła ze swojego prawa wyboru w pełni skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przekładając to na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, iż przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. tylko do wysokości otrzymywanego wcześniej świadczenia rodzicielskiego. Zatem skarżąca winna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w spornym okresie w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanego świadczenia rodzicielskiego. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo, reprezentowane w tej sytuacji przez administrację, obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn.akt I OSK 2392/19 ( publik CBOSA). Ponownie rozpoznając odwołanie, organ drugiej instancji winien mieć na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia rodzicielskiego. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że organ odwoławczy poprzez błędną wykładnię naruszył przepis prawa materialnego – art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz wymienionych wcześniej przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.