I SA/Wa 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. i S. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, stronami postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] winni być dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości lub ich następcy prawni oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości (m.in. właściciele mieszkań znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku, dysponujący przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu). Dlatego też wezwał do wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku po A. K., J. B., M. K., J. Z., i F. L ( pozostałym współwłaścicielom nieruchomości ) ewentualnie po ich następcach prawnych. Z uwagi na fakt, iż nie zostało do tej pory przeprowadzone postępowanie spadkowe po ww. osobach - to nie jest możliwe ustalenie wszystkich osób mających przymiot strony w niniejszym postępowaniu, którym organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dodał, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 kpa w zw. z art. 1025§ 2 k.c.). Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Postępowanie spadkowe jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. Dołączenie do akt sprawy prawomocnego postanowienia spadkowego albo aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego nabycie spadku po ww. osobach ewentualnie również po ich zmarłych następcach prawnych, będzie stanowiło przesłankę do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do treści art. 97 § 2 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. M. i S. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucili mu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. poprzez jego zastosowanie wobec treści art. 209 kc. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonych postanowień był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , który stanowi , że postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie niniejszej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie o w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul [...] , do czasu ustalenia danych dotyczących następców prawnych pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest zatem zagadnienie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji w niniejszej sprawie i w konsekwencji powyższego, ustalenie kręgu podmiotów będących stroną tego postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie nie budziło wątpliwości sądów administracyjnych, jak w postępowaniach nadzorczych rozumiany winien być przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten, jakkolwiek definiuje pojęcie strony to wprost nie wskazuje w sensie podmiotowym, kto jest stroną postępowania. Z tych też powodów, przy określaniu tej kategorii prawnej nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogłyby być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Dopiero na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej organy orzekające, a co za tym idzie sądy, określają komu przysługuje interes prawny (lub obowiązek) w danym postępowaniu. W zaskarżonym postanowieniu trafnie skonstatowano, że podstawowym obowiązkiem organu jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Jak wskazano wyżej, zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy zatem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia następstwa prawnego po A. K., J. B., M. K., J. Z., i F. L. lub ewentualnie ich następcom prawnym . Następstwo prawne po wymienionych osobach powinno być wykazane stosownym dokumentem, w przypadku śmieci byłego właściciela nieruchomości powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art.1025 § 2 k.c.). Wobec powyższego dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie, wykazanie omawianego spadkobrania jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 K.p.a. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie. Skoro postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie dotyczy nieruchomości, do której wskazani zmarli posiadali prawo rzeczowe, to niewątpliwie udział w tym postępowaniu powinni brać ich następcy prawni. Dlatego też Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie. Prawidłowo także organ zastosował w sprawie art. 100 § 1 kpa, gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia . Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 k.c.). Dodatkowo należy podkreślić, że orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów [...] wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Organ nie ma bowiem możliwości prawnej ustalenia takiego następstwa prawnego, nie ma też możliwości zainicjowania postępowania w przedmiocie nabycia spadku. Należy również podkreślić, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zróżnicowania uprawnień stron postępowania. Nie można odmówić stronie prawa brania udziału w określonych czynnościach postępowania stwierdzając, że czynności te lub ich skutki nie oddziaływają na interes prawny lub obowiązki strony. Kodeks nie przewiduje również możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie, nawet jeżeli jest to decyzja rozstrzygająca sprawę w części. Nieustalenie spadkobierców niektórych stron postępowania stanowi przeszkodę także dla wydania decyzji częściowej w sprawie – rozstrzygającej zagadnienia, które nie dotyczą interesu prawnego lub obowiązku tych spadkobierców. Odnosząc się do zarzutów skargi odnoszących się naruszenia przez organ art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 209 kc to należy uznać je za niezasadne. I tak, uwadze skarżących uszło, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, ale wyłącznie dokonanie oceny prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Tak rozumiany przedmiot postępowania nie jest podzielny. Organ nie może dokonać częściowej oceny prawidłowości decyzji, ale powinien dokonać oceny całości rozstrzygnięcia. Jeżeli organ stwierdzi kwalifikowaną wadę prawną kontrolowanej decyzji, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie nieważności decyzji. W tym miejscu należy odróżnić instytucję decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.) oraz instytucję współuczestnictwa formalnego (art. 62 k.p.a.). Decyzja częściowa jest wydawana w jednej sprawie i zawiera rozstrzygnięcie co do części tej sprawy. Adresatami decyzji częściowej są zatem wszystkie strony danego postępowania, a nie wyłącznie te strony, których interesu prawnego bezpośrednio dotyczy wydawana decyzja częściowa. Instytucja współuczestnictwa formalnego jest natomiast wykorzystywana do prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których jest właściwy ten sam organ administracji publicznej. Skoro współuczestnictwo ma charakter formalny, co oznacza, że polega ono na połączeniu czynności prowadzących do wydania decyzji, to w każdej połączonej sprawie w ujęciu materialnoprawnym ma zostać wydana odrębna decyzja i jej adresatami mają być wyłącznie strony danej sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Odnosząc powyższe rozróżnienie do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie tej nie występuje współuczestnictwo formalne. Przedmiotem postępowania jest sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. W sprawie tej występuje wiele stron. Wielość stron postępowania nie świadczy o współuczestnictwie formalnym, a jedynie o tym, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wielu podmiotów. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do wydania kilku odrębnych decyzji, zaadresowanych do poszczególnych stron, ale powinna być wydana jedna decyzja zaadresowana do wszystkich stron. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.