I SA/Wa 160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej SKO, decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, w pkt. 1 stwierdziło niedopuszczalność wniosku A. M. S. o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w pkt. 2, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika A. M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] ([...]) odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] ([...]) stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] ([...]) w części nie odnoszącej się do ogólnej liczby 44 lokali mieszkalnych sprzedanych w budynkach przy ul. [...] i [...] oraz stwierdzającą, że ww. decyzję wydano z naruszeniem prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych w części odnoszącej się do 24 lokali mieszkalnych nr: [...] w budynku przy ul. [...] oraz 20 lokali mieszkalnych o nr: [...] w budynku przy ul. [...]. SKO wskazało, że w dniu 18 stycznia 2013 r. A. M. S. została wezwana na rozprawę. Wezwanie odebrał mąż M. S. w dniu 25 stycznia 2013 r. Wezwanie skierowane na adres nieprawidłowy pełnomocnika zwrócono do Kolegium. Odnosząc się do pisma A. M. S. nadanego w UP 8 kwietnia 2013 r., a następnie sprecyzowanego jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] organ wskazał, że strona była reprezentowana przez pełnomocnika, a więc termin do zaskarżenia decyzji zgodnie z art. 127 § 3 kpa rozpoczynał bieg od dnia jej doręczenia pełnomocnikowi tj. 19 kwietnia 2013 r. Wniosek strony był zatem przedwczesny, a więc niedopuszczalny w rozumieniu art. 134 kpa. Organ zgodził się z zarzutem niezawiadomienia pełnomocnika o terminie rozprawy, wskazał jednak, że na rozprawie miała być przesłuchana strona, a nie jej pełnomocnik. Przesłuchanie było niemożliwe z uwagi na niestawiennictwo strony. Ponadto, zawiadomienie odebrał jej mąż w dniu 25 stycznia 2013 r., a więc wiedziała ona o rozprawie z wystarczającym wyprzedzeniem, aby skorygować błąd organu. Zdaniem SKO wezwanie na rozprawę wysłane na adres strony i na adres jej pełnomocnika było prawidłowe. Strona nie może więc przerzucać na organ konsekwencji swojej nieobecności na rozprawie, o której była prawidłowo zawiadomiona. SKO stwierdziło, że organ odwoławczy nie jest związany środkami postępowania organu I instancji i nie widzi konieczności ponownego wezwania strony na rozprawę. Nadto, we wniosku o ponowne rozpoznanie, we wniosku z 16 listopada 2012 r. oraz kolejnych pismach strony, jak i jej pełnomocnika nie wykazano, że wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie. Kolegium nie mogło zatem uznać, iż termin z art. 148 § 1 kpa został zachowany. Przy czym Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, iż okoliczność ta podlega badaniu w merytorycznej fazie postępowania. Wykazanie przez wnioskodawcę dochowania terminu jest bowiem elementem formalnym podlegającym ocenie przed wszczęciem postępowania w zakresie istnienia przesłanek wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. M. S. i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie: - art. 40 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż niezawiadomienie pełnomocnika o terminie rozprawy administracyjnej nie było jednoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu oraz że skarżąca zawiadomiona prawidłowo o rozprawie powinna wykryć i skorygować błąd organu w zakresie niezawiadomienia pełnomocnika, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca nie udowodniła zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie i bezzasadną odmową wznowienia postępowania; - art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 kpa, poprzez przyjęcie nieuzasadnionego domniemania, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mimo zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, skutkiem czego winno być wznowienie postępowania, a dopiero następnie badanie okoliczność terminowego złożenia podania, co skutkowało nieuzasadnioną odmową wznowienia postępowania. Skarżąca powołując się na art. 32 i art. 40 § 2 kpa wskazała, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem, czyli wszystkie pisma procesowe i akty doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Niezawiadomienie pełnomocnika o terminie rozprawy administracyjnej naruszało prawa strony do jej reprezentowania podczas rozprawy, bez względu na to, jaki byłby udział pełnomocnika na danym etapie postępowania. Zawiadomienie strony z pominięciem jej pełnomocnika należy zatem uznać za bezskuteczne. Odnośnie wykazania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skarżąca podniosła, iż w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. wyjaśniła, że nigdy nie doręczono jej decyzji SKO z dnia [...], zaś podanie o wznowienie skierowała niezwłocznie po powzięciu wiedzy o wydaniu decyzji. Zdaniem skarżącej, skoro organ miał przeprowadzić rozprawę, to uznał, iż jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, mając na względzie wadliwość poprzedniego zawiadomienia o terminie rozprawy, organ winien przeprowadzić rozprawę w celu przesłuchania skarżącej. Strona podtrzymała stanowisko, że postanowienie o wznowieniu postępowania w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa powinno być wydane jeszcze przed oceną organu, czy żądanie wniesiono w terminie jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja SKO z dnia [...] w pkt. 1 stwierdzająca niedopuszczalność wniosku A. M. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, zaś w pkt. 2 - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnika A. M. S. - utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] z uwagi na niewykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jak i niewłaściwej formy wydanych rozstrzygnięć. Zarzuty skargi sprowadzały się do wykazania - po pierwsze - naruszenia art. 40 § 2 kpa, wobec nieprawidłowego przyjęcia, iż niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej o rozprawie administracyjnej nie stanowiło pominięcia strony, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż skarżąca nie udowodniła zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a - po drugie - naruszenia art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 kpa wobec stwierdzenia, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, pomimo zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, skutkiem czego winno być wznowienie postępowania, a dopiero następnie badanie terminowego złożenia podania, co – zdaniem skarżącej - skutkowało nieuzasadnioną odmową wznowienia postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wyjaśnić trzeba, że z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas powstaje wymóg doręczania wszystkich pism pełnomocnikowi. Tym samym oznacza to, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi stosownego pełnomocnictwa - organ ma obowiązek zawiadamiać pełnomocnika o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych przez organ do strony postępowania. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Wedle poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1333/96). W związku z powyższym wysłanie zawiadomienia - w tym również o terminie rozprawy administracyjnej – stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, w każdym przypadku stanowi naruszenie przywołanego przepisu, wbrew argumentacji organu, że na rozprawie administracyjnej miała być przesłuchana wyłącznie strona. Strona po to przecież ustanawia pełnomocnika, aby reprezentował jej interesy w postępowaniu, na każdym jego etapie. Wprawdzie w niniejszej sprawie zawiadomienie o rozprawie administracyjnej zostało skierowane również do pełnomocnika skarżącej, nie zostało jednak skutecznie doręczone ze względu na błędny adres (zamiast ul. [...] wpisano ul.[...]). Rację ma zatem skarżąca wywodząc, że w konsekwencji doszło do naruszenia jej praw strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a więc i zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że naruszenie przepisów postępowania powoduje uwzględnienie skargi tylko wówczas, jeżeli może mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W W-wie z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2019/12, LEX nr 1326865). Skarżąca natomiast nie wykazała, że obecność jej pełnomocnika na rozprawie administracyjnej skutkowałaby udowodnieniem zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z art. 148 § 2 k.p.a. Na żadnym etapie postępowania (jak i w skardze) skarżąca nie wykazała bowiem, że termin ten zachowała, ograniczając się do wskazania, iż w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. podała, że nigdy nie doręczono jej decyzji SKO z dnia [...], a podanie o wznowienie postępowania skierowała niezwłocznie po powzięciu wiedzy o wydaniu decyzji. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że treść art. 148 § 2 k.p.a. jest jasna - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07). Obowiązek udowodnienia okoliczności związanych z zachowaniem opisanego wyżej terminu spoczywa zaś na stronie żądającej wznowienia postępowania. To strona musi udowodnić, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. To z kolei, nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów. Nie sposób zatem za udowodnienie, o którym mowa wyżej, uznać wyjaśnień skarżącej, sprowadzających się wyłącznie do podania, że wniosek o wznowienie postępowania skierowała niezwłocznie po powzięciu wiedzy o wydaniu decyzji. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi z zarzutów skargi, który warunkował jednocześnie skuteczność pierwszego ze zgłoszonych zarzutów. Podobnie, jako chybione należało ocenić stanowisko skarżącej, że postanowienie o wznowieniu postępowania - w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa - powinno być wydane jeszcze przed oceną organu, czy żądanie wniesiono w terminie jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji wnoszącego o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Nie są one jednak dokonywane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). Wyłącznie w toku czynności wstępnych – bez względu na wskazaną we wniosku podstawę wznowienia - organ ma obowiązek zbadania, czy zachowano ustawowy termin z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Złożenie podania o wznowienie postępowania z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w ww. przepisach obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty dotknięte byłoby wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa. Na koniec zauważyć należy, co uszło uwadze organów, iż stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (zmienionym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.) odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia. Stosownie do art. 134 k.p.a. również stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia środka odwoławczego winno mieć formę postanowienia. Niemniej Sąd uznał, że naruszenie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją m.in. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] odmawiającą m.in. wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.