I SA/Wa 1600/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 czerwca 2023 r. nr DO-II.7610.128.2022.AB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. nr DO-II.7610.128.2022.AB utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 27 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.128.2021.JL odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r. nr R.XVIII.N.7720/30/06 w przedmiocie przekazania na rzecz [...] Instytutu [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], jednostce ewidencyjnej [...], powiecie [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków, budowli i urządzeń posadowionych na ww. nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. 31 sierpnia 2006 r. Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 18a i art. 64a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo–rozwojowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", po rozpatrzeniu wniosku [...] Instytutu [...] w [...] z 23 grudnia 2003 r., postanowił przekazać na rzecz [...] Instytutu [...] w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], jednostce ewidencyjnej [...], powiecie [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków, budowli i urządzeń posadowionych na ww. nieruchomości. Pismem z 9 maja 2022 r., W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r. zarzucając organowi, że nie został poinformowany o scaleniu gruntów ornych i leśnych. Postanowieniem z 27 stycznia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że W. S. nie jest stroną postępowania bowiem nie wykazał w sprawie własnego interesu prawnego. Pismem z 12 lutego 2023 r. W. S. wystąpił do Ministra Rozwoju i Technologii z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Postanowieniem z 16 czerwca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 27 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r., ani z samej decyzji nie wynika, aby W. S. legitymował się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] nie wynika, aby wnioskodawca legitymował się jakimkolwiek prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Minister zauważył, że wnioskodawca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest właścicielem części nieruchomości oznaczonej jako działki od nr [...] do nr [...], które w ramach scalenia gruntów na terenie gminy [...] przekształciły się w przedmiotową działkę nr [...]. Jak wynika z treści ksiąg wieczystych nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], oraz nr [...], prowadzonej dla szeregu działek od nr [...] do nr [...], W. S. faktycznie jest właścicielem tych nieruchomości. Jednakże są to nieruchomości sąsiednie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zatem Minister uznał, że treść ww. ksiąg wieczystych nie może wskazywać na przysługiwanie W. S. jakichkolwiek praw rzeczowych lub roszczeń do działki nr [...]. Minister wykazał również, że z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, żeby nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstała z działki nr [...], powstałej z parceli nr [...]. Wnioskodawca nie przedstawił również jednoznacznych dowodów, które wskazywałyby, że przysługiwały mu prawa rzeczowe do parceli nr [...]. Wobec powyższego Minister uznał, że okoliczności w których wnioskodawca upatruje swojego interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem nieważnościowym nie mogą zostać uwzględnione bowiem przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest nieruchomością sąsiednią w stosunku do nieruchomości objętych ww. księgami wieczystymi, a zatem treść tych ksiąg wieczystych nie może wskazywać na przysługiwanie W. S. jakichkolwiek praw rzeczowych lub roszczeń do działki nr [...]. Minister wskazał, że również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie dołączył dokumentów potwierdzających swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, który mógłby stanowić podstawę do uznania go za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 31 sierpnia 2006 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 16 czerwca 2023 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylenie postanowienia. Skarżący uważa zapadłe postanowienie za niesłuszne i krzywdzące. Wskazał, że podstawą przekazania działki ewidencyjnej nr [...] opisanej w księdze wieczystej nr [...] w użytkowanie wieczyste jest decyzja o wywłaszczeniu z 1968 r. dwóch sąsiednich miejscowości: [...] i [...] oraz błędne dopisanie miejscowości [...] do owej decyzji. Skarżący wskazał, że skutkiem tego dopisania było przekazanie prywatnych działek rolnych i leśnych m.in. działki nr [...], która wchodzi w skład działki [...] na Skarb Państwa i możliwość wydania decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego w 2006 r. W. S. zaznaczył, że decyzja o wywłaszczeniu została skutecznie zaskarżona i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 876/22 skierowana do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...], który jest w trakcie ponownego badania sprawy. Skarżący zaznaczył, że działka nr [...] powstała m.in. z działki nr [...], która z kolei powstała z parceli gruntowej nr [...], należącej do jego dziadka W. S., który miał założoną księgę wieczystą Lwh [...]. W odpowiedzi na skargę Minister stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze stanowią polemikę ze stanowiskiem Ministra Rozwoju i Technologii zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie, nie mogą prowadzić do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia. Minister zaznaczył, że powtórna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, aby organ naruszył w toku postępowania odwoławczego jakiekolwiek przepisy prawa materialnego i procesowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uwzględnieniu i wszechstronnej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz oparte na stanowisku prezentowanym w orzecznictwie zarówno przez WSA w Warszawie, jak i NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu), z uwagi na treść art. 157 § 2 kpa, przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 kpa. Z art. 28 kpa wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Trzeba wskazać, że stwierdzenie interesu prawnego u określonej osoby do wszczęcia postępowania nieważnościowego wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną tego podmiotu. O istocie interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie postanowień Ministra miało ustalenie, czy skarżący W. S. miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r. przekazującej [...] Instytutowi [...] w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie [...], opisana w dacie uwłaszczenia w Kw nr [...], a obecnie w Kw nr [...]. Trzeba wskazać, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji Wojewody Podkarpackiego stanowił art. 64a ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych mogą nabyć: 1) w użytkowanie wieczyste - grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek, 2) na własność - pozostające w jej posiadaniu w dniu 1 stycznia 2001 r. budynki i urządzenia związane trwale z gruntami, o których mowa w pkt 1, oraz pozostałe składniki mienia jednostki. Według ust. 4 art. 64a przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa lub gminy. Stosownie do ust. 7 tego przepisu jednostka badawczo-rozwojowa wskazana w rozporządzeniu Rady Ministrów nabywa mienie, o którym mowa w ust. 1, na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na wniosek tej jednostki złożony nie później niż w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. Art. 64a został dodany do ustawy na mocy art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 26 października 2000 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz.U. Nr 103, poz. 1100). Ustawa zmieniające weszła w życie 28 lutego 2001 r. (art. 8 tej ustawy). Zatem nabycie z mocy prawa mienia w trybie art. 64a ustawy następuje z dniem 28 lutego 2001 r. Z powyższego wynika, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu mienia w trybie art. 64a ustawy są: 1) Skarb Państwa albo właściwa gmina (jako właściciele nieruchomości), 2) wnioskująca o nabycie mienia jednostka badawczo-rozwojowa nadzorowana przez właściwego ministra, 3) osoba trzecia, która dysponuje dowodami wskazującymi, że 28 lutego 2001 r. to ona, a nie Skarb Państwa albo właściwa gmina, była właścicielem nieruchomości bądź przysługiwało jej inne prawo rzeczowe do nieruchomości (np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie) wykluczające nabycie mienia przez jednostkę badawczo-rozwojową. Poza sporem jest to, że W. S. nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r. oraz jej adresatem. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że 28 lutego 2001 r., jak i w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego (31 sierpnia 2006 r.), właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] był Skarb Państwa. Podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości do działu II księgi wieczystej nr [...] stanowiła decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 8 października 1990 r. nr G.86394/7/90. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została przepisana do księgi wieczystej Kw nr [...]. W dziale II tej księgi jako właściciel działki nr [...] wpisany jest Skarb Państwa. Skoro zatem z treści wpisów w księgach wieczystych wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa w dacie nabycia przez [...] Instytut [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności naniesień trwale związanych z gruntem, to W. S. nie udowodnił, że 28 lutego 2001 r. to jemu przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości lub też inne prawo rzeczowe wykluczające możliwość nabycia tegoż mienia przez [...] jednostkę badawczo-rozwojową. Jeżeli skarżący uważał, że to jemu przysługiwał 28 lutego 2001 r. tytuł własności do gruntu stanowiącego teren działki nr [...], to należało w odpowiednim czasie domagać się wykreślenia Skarbu Państwa jako właściciela z działu II księgi wieczystej nr [...]. Skarżący pomija to, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 146) – dalej zwanej "ukwh" stan prawny nieruchomości wynika z księgi wieczystej. Według art. 2 ukwh nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej. Art. 3 ust. 1 ukwh przewiduje tzw. domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Trzeba wskazać, że obalenie tego domniemania jest możliwe, ale tylko przed sądem powszechnym we właściwym postępowaniu sądowym. Organ administracji publicznej, a takim jest Wojewoda Podkarpacki oraz Minister Rozwoju i Technologii, nie mają zaś kompetencji do kwestionowania prawomocnych wpisów widniejących w księgach wieczystych. Wobec tego argumenty W. S., że grunt obejmujący teren działki nr [...], pochodzi z działki nr [...], która z kolei powstała z dawnej parceli nr [...], która kilkadziesiąt lat temu należała do dziadka skarżącego W. S. i była zapisana w Lwh [...], były nieaktualne w niniejszej sprawie, która dotyczyła stanu faktycznego i prawnego działki nr [...] istniejącego na 28 lutego 2001 r. Jeżeli skarżący mógł udowodnić swoje prawa właścicielskie do spornego mienia, to winien przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego domagać się wykreślenia wpisu Skarbu Państwa z księgi wieczystej nr [...] i wpisania siebie w dziale II tej księgi jako właściciela działki nr [...] w oparciu o stosowne dokumenty. Skoro W. S. tego nie uczynił we właściwym czasie, to w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (nieważnościowym) nie mógł wykazać, że 28 lutego 2001 r. był właścicielem spornej nieruchomości. Przywołany w skardze prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 876/22 dotyczy, zainicjowanej dopiero wnioskiem z 25 stycznia 2022 r., sprawy o zwrot szeregu dawnych parcel gruntowych wywłaszczonych orzeczeniem z 28 września 1968 r. nr USW.IV.60/125/68. Z ustaleń WSA w Rzeszowie wynika że parcela pgr [...] zapisana w whl [...], podzieliła się na parcele [...] i [...], z tym że parcela pgr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei działka nr [...] powstała z części parceli gruntowej pgr [...]. Z tym, że działka nr [...] zapisana jest jako własność Skarbu Państwa w Kw nr [...], a więc w innej księdze wieczystej, niż działka nr [...] (Kw nr [...]). Wobec tego także i te okoliczności nie świadczyły o posiadaniu przez W. S. aktualnego, własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa umożliwiającego podważenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z 31 sierpnia 2006 r., która dotyczy działki nr [...], a nie działki nr [...]. Dodatkowo trzeba wskazać, że wniosek o zwrot nieruchomości (parcel gruntowych) został złożony dopiero 27 stycznia 2022 r., natomiast uwłaszczenie [...] w [...] miało miejsce 28 lutego 2001 r. Zatem nie można przyjąć, że w dacie uwłaszczenia [...] jednostki badawczo-rozwojowej zostały naruszone jakiekolwiek roszczenia W. S., skoro w tej dacie nie były one nawet ujawnione. Zatem Minister Rozwoju i Technologii wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 61a ustawy związany był stanem prawnym nieruchomości wynikającym z Kw nr [...] i Kw nr [...] i dlatego prawidłowo uznał, że W. S. nie legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości w dacie uwłaszczenia [...] jednostki badawczo-rozwojowej. W konsekwencji Minister prawidłowo uznał, że należało odmówić wszczęcia na wniosek W. S. postępowania nieważnościowego, skoro wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 64a ust. 4 ustawy, w szczególności osobą trzecią, której prawa do gruntu naruszałoby nabycie 28 lutego 2001 r. przez [...] Instytut [...] w [...] mienia w trybie art. 64a ust. 1 ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.