I SA/Wa 1601/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...]. Decyzja Ministra z dnia [...] września 2016 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasta [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jak działka nr [...] (aktualnie nr [...] i [...]), uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra z dnia [...] marca 2014 r. wystąpiła A. D. Jako podstawę wniosku wskazała art. 145a § 1 k.p.a. przywołany w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekającym o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołaną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy ww. decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (za organem I instancji) wskazał, że przywoływany przez wnioskodawczynię wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. zapadł na tle pytania prawnego zadanego przez sąd na tle konkretnej sprawy. Wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej, nie powoduje derogacji przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji, jeżeli decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał nie przesądził, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest obowiązujący obecnie termin 10-letni ograniczający możliwość stwierdzania nieważności decyzji obarczonych niektórymi wadami. Ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości. Minister podniósł, że art. 156 § 2 k.p.a. nie zawiera żadnych wskazówek dla organu, co do sposobu oceny kryterium upływu czasu. Wobec tego organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji, nie stwierdził wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a k.p.a. i istnienie podstaw do uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. Od powyższej decyzji, A. D., reprezentowana przez adwokata T. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepisy te, mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, (stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w wyroku tym określonym), nie wyłączają dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, a przez to mimo wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a., nie uzasadniają uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. i wydanie nowej decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których Organ nie stwierdził nieważności decyzji; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z [...] maja 2016 r. mimo wskazanego w pkt 1) powyżej naruszenia, co dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia odmiennie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., ze wskazaniem okoliczności, z powodu których Organ nie stwierdził nieważności decyzji. W związku z powyższym, A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., jako że decyzja ta jest obarczona tymi samymi wadami, co skarżona decyzja. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 mógł stanowić podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczy zasadności odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - i wydania nowej decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. z naruszeniem prawa. W tym miejscu wskazać należy, że powyższa decyzja Wojewody [...] została wydana zgodnie z wnioskiem A. D., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z jednoczesnym wykluczeniem przesłanek negatywnych wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a., w tym zakresie wywołania przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Od decyzji tej A. D. nie odwołała się. W ocenie składu orzekającego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie wskazał a stanowisko to podzielił organ odwoławczy, że przywołany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu (podkreślił to wyraźnie TK w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć też należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Co istotne też dla przedmiotowej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Bez wątpienia nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie dotyczącej nabycia prawa własności przez Skarb Państwa a następnie komunalizacji tego prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – Gminy Miasta [...]. Tak więc wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Natomiast kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. Charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub późniejszym wykonywaniem prawa własności do określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę, dla celów dowodowych, ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Następnie wskazać należy, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanym w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 701/16, że "obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku." Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego należało uznać za zasadne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. i tym bardziej wydanie nowej ze stwierdzeniem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.