I SA/Wa 1603/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] września 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...]" [...]" w [...] działką nr [...], położoną w obrębie [...] – w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...] – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) – zwanej dalej "ugn", art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz art. 6a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 106, poz. 591 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie [...] gm. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2002 r. - w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 23 września 2010 r. [...] S.A. w [...] wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister, powołując art. 200 ust. 1 ugn, wskazał, że ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Organ zaznaczył, iż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, co wynika z art. 200 ust. 4 ugn. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], położona w obrębie [...], w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji, stanowiła własność Skarbu Państwa uregulowaną w księdze wieczystej Kw Nr [...]. Część tej działki w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta była pod drogi publiczne. W związku z tym w 2010 r. na potrzeby postępowania administracyjnego wykonano mapę do celów prawnych, obrazującą stan na 5 grudnia 1990 r., zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] maja 2010 r. pod nr [...], wyodrębniając z działki nr [...] m.in. działkę nr [...], wchodzącą w skład drogi nr [...] relacji [...]-[...], która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bielskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U Nr 24, poz. 117 ze zm.) była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich oraz działkę nr [...], wchodzącą w skład drogi nr [...] relacji granica państwa – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...], która na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16 ze zm.) była zaliczona do dróg krajowych. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stwierdzono, iż droga nr [...] nadal pozostaje drogą krajową. Natomiast droga wojewódzka nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. i zgodnie z art. 103 ust. 3 ustaw z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą powiatową. Minister podkreślił, że wprawdzie wydzielenie działek nr [...] i nr [...] z działki nr [...] miało miejsce w 2010 r., jednakże wydzielenie miało to na celu jedynie potwierdzenie istniejącego, na dzień 5 grudnia 1990 r., stanu prawnego oraz rozgraniczenie terenów kolejowych od dróg publicznych i dostosowanie do wymogów ewidencji gruntów. Ponadto uzasadniając decyzję organ zauważył, że zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne w dniu 5 studnia 1990 r., sprawują właściwe organy, co wynika z art. 22 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., a zarząd ten, powstał z mocy prawa. Zdaniem organu, skoro nowo wydzielona działka nr [...] wchodziła w skład drogi wojewódzkiej, a działka nr [...] w skład drogi krajowej, stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. drogi publiczne, prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie uwłaszczenia [...]. Ta okoliczność była wystarczająca, aby uznać, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 2002 r., w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...], powstałych z działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażącym naruszeniem art. 200 ust. 4 ugn, tj. naruszeniem prawa osób trzecich. [...] S.A. w [...] zaskarżyły powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 790/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Sąd wskazał, że doszło do naruszenia przepisów prawa tj. art. 200 ugn w zw. z art. 7, 77. 80, 107 § 3 Kpa poprzez nie wyjaśnienie należycie stanu sprawy i nie rozważenie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu, uchybienia były na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W aktach administracyjnych sprawy poza mapą z 2010 r. oraz stanowiskiem Starosty [...] opisującego, istniejący według niego, faktyczny stan nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. - brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność, iż część działki nr [...], odpowiadająca nowowydzielonym działkom nr [...] i nr [...] była faktycznie zajęta pod wyżej opisane drogi publiczne. Przykładowo brak jest dokumentów zawierających szkic tych dróg na dzień 5 grudnia 1990 r. wraz z opisem technicznym, z którego wynikałby przebieg linii rozgraniczających te drogi, tj. nr [...] i nr [...]. Nie jest oczywiste na podstawie jakich dokumentów została sporządzona mapa z 2010 r. obrazująca rzekomy stan nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. W aktach sprawy brak jest np. rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe, czy letnie utrzymanie drogi, świadczących o tym, iż nieruchomości te faktycznie nie znajdowały się we władaniu [...], a tym samym doszło do naruszenia praw osób trzecich przy dokonywaniu uwłaszczenia działką nr [...]. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż fakt późniejszego wydzielania drogi nie może być argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej w tej części tj. w części terenu wydzielonego z terenu kolejowego pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, a jego analiza przeprowadzona przez organ nadzorczy jest niewystarczająca przez co nie zostało należycie wykazane, że część uwłaszczonej nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, a jego analiza przeprowadzona przez organ nadzorczy jest niewystarczająca do oceny czy część uwłaszczonej nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r. Zasadna jest argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, iż brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu, czego w niniejszej sprawie nie wykonano. Zatem dokument ten stanowił wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r. i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Brak jest również podstaw prawnych do prowadzenia przez organ postępowania w celu ustalania, czy sporna nieruchomość faktycznie znajdowała się we władaniu [...] tj. gromadzenia rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe, czy letnie utrzymanie drogi. Przepis art. 200 ust. 1 ugn odwołuje się jedynie do przesłanki zarządu sprawowanego przez państwowe i komunalne osoby prawne nad nieruchomościami w dniu 5 grudnia 1990 r. W trybie tego przepisu organy administracji publicznej nie są zobowiązane do ustalania przesłanki władztwa, tak jak ma to miejsce w sprawach regulowanych np. przepisem art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W niniejszej sprawie zarząd taki nie powstał wobec zajęcia części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r. NSA wskazał również, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r.,) zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy prawa. Takie stanowisko przedstawił również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r. sygn. III AZP 10/90 (OSNC 1991, z. 4, poz. 39) stwierdzając w jej uzasadnieniu, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych. Zatem skoro obie działki powstałe w wyniku podziału działki nr [...] stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. drogi publiczne, będące w zarządzie właściwych organów drogowych, to prawa osób trzecich stały na przeszkodzie uwłaszczeniu nimi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pierwszoplanowe znaczenie ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 wydanym w niniejszej sprawie. W wyroku tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 790/11 uwzględniający skargę [...] S.A. w [...]. NSA stwierdził, że uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] w [...] na podstawie art. 200 ugn w zw. z art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i art. 6a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) nastąpiło z naruszeniem praw osób trzecich w rozumieniu art. 200 ust.4 ugn. NSA wskazał, że mapa sporządzona przez geodetę i włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, (opatrzona klauzulą informującą, że przedstawia ona stan na dzień 5 grudnia 1990 r.) miała charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa i była wystarczającym dowodem potwierdzającym faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki nr [...] odpowiadającej działkom nr [...] i [...] pod drogi publiczne, tj. odpowiednio drogę wojewódzką nr [...] i drogę krajową nr [...]. W konsekwencji NSA stwierdził, że na uwłaszczonej części działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., na mocy art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarząd sprawowały właściwe organy administracji drogowej, a zarząd ten powstał z mocy samego prawa. NSA stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie prawa organów drogowych jako zarządców dróg publicznych stały na przeszkodzie uwłaszczeniu [...] prawem użytkowania wieczystego do części działki nr [...] stanowiącymi po podziale działki nr [...] i [...]. Mając na uwadze treść art. 190 Ppsa WSA w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Infrastruktury, który uznał, że uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] prawem użytkowania wieczystego, w części dotyczącej wydzielonych działek nr [...] i [...], nastąpiło z naruszeniem art. 200 ust. 4 ugn. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], w części w jakiej uwłaszczyła [...] prawem użytkowania wieczystego obejmującego wydzielone działki nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W powyższym zakresie kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. narusza nie budzący wątpliwości interpretacyjnych przepis art. 200 ust. 4 ugn, który stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Zgodzić należało się też z Ministrem Infrastruktury, że w niniejszej sprawie nie istniała przeszkoda do uwzględnienia wniosku Starosty [...] reprezentującego Skarb Państwa z dnia 4 grudnia 2008 r. o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Brak dowodu na to, że decyzja uwłaszczeniowa, w części dotyczącej prawa użytkowania wieczystego do wydzielonych działek nr [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, w szczególności dowodu dokonanego po decyzji uwłaszczeniowej cywilnoprawnego obrotu prawem użytkowania wieczystego do wydzielonych działek nr [...] i [...]. Skoro zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...] nie naruszają prawa, to Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.