I SA/Wa 161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L. własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (część działki oznaczonej dawnym nr hipotecznym [...]), zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Powyższa decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (część działki oznaczonej dawnym nr hipotecznym [...]), zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...], a stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. M., M. P., B.P., D.P. i J. P., którzy prawo współwłasności uzyskali na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r. Rep. A Nr [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1997 r. sygn. akt [...] oraz na podstawie umowy sprzedaży i umowy darowizny z dnia [...] listopada 1999 r. Rep. A Nr [...] r. Z ustaleń Wojewody wynikało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła część urządzonej drogi publicznej – części ul. [...] w L. – mającej status drogi lokalnej miejskiej, wymienionej w załączniku nr [...] do uchwały Rady Narodowej Warszawy nr 245 z dnia 28 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186). Znajdowała się ona w faktycznym władaniu Gminy L. Z dniem zaś 1 stycznia 1999 r. droga ta, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. stała się drogą gminną. Powyższe zdaniem organu wojewódzkiego wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 73 powołanej ustawy skutkujące przejściem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości na rzecz Gminy L. Niezgadzając się z powyższą decyzją Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie, wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienie stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., organ wyjaśnił, że nabycie z mocy prawa na podstwie tego przepisu własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje w sytuacji łącznego spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek – nieruchomość nie może być własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; jest zajęta drogą publiczną; oraz pozostaje w faktycznym władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Ministra wszystkie te przesłanki w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła ww. dacie własność osób fizycznych, tj. M. M. (J.), J. P., D. P., B.P. i M. P. Posadowiona na niej była droga, mająca status drogi publicznej – lokalnej miejskiej (od 1 stycznia 1999 r. gminnej), a granice przestrzenne zajętości pasem drogowym wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Zaś władztwo publiczne nieruchomością potwierdzone zostało znajdującymi się w aktach sprawy umowami: z dnia [...].12.1996 r. nr [...] w sprawie bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego gminy L., z dnia [...].04.1997 r. nr [...] dotycząca profilowania i wałowania ulic, z dnia [...].10.1997 r. nr [...] w sprawie utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych zgodnie z załączonymi wykazami, z [...].03.1998 r. nr [...] w sprawie remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu z wycięciem uszkodzonej nawierzchni, zgodnie z wykazem, z dnia [...].11.1998 r. nr [...] w sprawie całodobowego utrzymania zimowego dróg i ciągów pieszych oraz z dnia [...].12.1998 r. nr [...] w sprawie interwencyjnego remontu cząstkowego nawierzchni, obejmujące ul. [...]. Zgodnie z załączonymi do umów wykazami ulic, prace te wykonywane były także w ciągu pasa drogowego ul. [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister wywodził, że z art. 107 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek powoływania w osnowie decyzji wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Natomiast niepowołanie konkretnego ustępu przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Za niezasadny uznał również zarzut niepełnego uzasadnienia decyzji. W kwestii zaś naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ wojewódzki, Minister wskazał, że wszelkie dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza, że wiedział on o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Gmina Miejska L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Ponadto skarżąca powtórzyła podnoszony na etapie postępowania odwoławczego zarzut, dotyczący niepodania przez Wojewodę [...] dokładnej podstawy prawnej i nieprawidłowe oznaczenia strony postępowania, a przez to naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina niekwestionując faktu zajęcia działki nr [...] drogą publiczną – gminną, jak też tego, że własność tej nieruchomości przynależała w dacie 31 grudnia 1998 r. do osób fizycznych, wskazywała na nieudowodnienie w toku postępowania sprawowania publicznoprawnego władztwa nieruchomością. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L. własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (część działki oznaczonej dawnym nr hipotecznym [...]), zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w L. stanowi drogę publiczną – drogę gminną, oraz że status drogi publicznej miała ona przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w ww. dacie stanowiła własność osób fizycznych, tj. M. M. (J.), J. P., D. P., B.P. i M.P., i była zajęta pasem powyższej drogi. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, a więc: uchwale Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 1988 r. nr 245; księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. podmiotem faktycznie władającym nieruchomością była skarżąca Gmina Miejska L. Wyjaśnić zatem należy, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W niniejszej sprawie domniemanie to znajduje potwierdzenie w zawieranych w latach 1996-1998 umowach dotyczących prac konserwacyjnych oświetlenia ulicznego, profilowania i wałowania dróg oraz remontów cząstkowych nawierzchni i zimowego utrzymania dróg lokalnych miejskich (w tym ul. [...]), które to umowy, co warto podkreślić przekazane zostały organowi wojewódzkiemu przez zastępcę Prezydenta Miasta L. przy piśmie z [...] czerwca 2006 r. (karta nr 64 akt administracyjnych), jako potwierdzenie władztwa Gminy. Powyższe umowy i ich załączniki (zawierające wykazy objętych nimi ulic), niewątpliwie potwierdzają, że to właśnie gmina, a nie byli właściciele nieruchomości, odpowiedzialna była i, nadal jest, za utrzymywanie elementów infrastruktury drogi publicznej w należytym stanie technicznym, pozwalającym na wykorzystywanie drogi zgodnie z przeznaczeniem. To wszak ta jednostka samorządu terytorialnego, a nie byli właściciele, dokonywała (i dokonuje) - poprzez wynajmowane do tego celu firmy komercyjne - naprawy tej infrastruktury oraz finansuje te prace. W tym stanie rzeczy kwestionowanie władania nieruchomością przez Gminę Miejską L., nie ma jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane na tym tle zarzuty skargi muszą zwłaszcza budzić zdziwienie, w sytuacji gdy osoby reprezentujące tą Gminę przedkładały wcześniej do akt dokumenty, w oparciu o które poczyniono kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu fatycznego, a składając je wskazywały, że potwierdzają one władanie nieruchomością przez Gminę. Skoro więc przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miejskiej L., w konsekwencji wydana przez Wojewodę [...] deklaratoryjna decyzja potwierdzająca ten skutek odpowiada prawu. Motywy podjętego rozstrzygnięcia, mimo lakoniczności uzasadnienia tej decyzji zostały zdaniem Sądu, z punktu widzenia dyrektyw zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wystarczający wyeksponowane. Zostały one następnie uzupełnione o dodatkowe argumenty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Brak jest zatem podstaw do uznania skuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy ww. przepisu, a tym bardziej naruszenia go w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a., uzasadniany rzekomym niepełnym wyjaśnieniem przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nierzetelnym wyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skargi, także strony postępowania zostały ustalone w sposób prawidłowy. W szczególności nie jest zasadny podniesiony w tym kontekście zarzut niewłaściwego oznaczenie jednostki samorządu terytorialnego, która nabyła własność nieruchomości, poprzez posłużenie się przez organ pierwszej instancji nazwą "Gmina L.", zamiast "Gmina Miejska L.". Zważyć wszak należy, że rozstrzygnięcie objęte kwestionowaną decyzją odnosi się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Wówczas zaś oficjalną nazwą własną przedmiotowej jednostki samorządu terytorialnego była "Gmina L.". Taką też nazwą posługiwały się organy stanowiące tej gminy, podejmując choćby w roku 1999 uchwałę w "sprawie uchwalenia Statutu Gminy L." (vide: uchwała Rady Miejskiej w L. z [...] maja 1999 r. nr [...]; Dz.Urz. woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W tej sytuacji określając beneficjenta przewłaszczenia nazwą adekwatną do daty nabycia własności nieruchomości było prawidłowe. Kwestionowane decyzje doręczone zostały również wszystkim podmiotom, którym w sprawie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc zarówno byłym właścicielom nieruchomości jak też skarżącej Gminie, z tym że tej ostatniej doręczenia dokonano do rąk Prezydenta Miasta, jako organu reprezentującego ją na zewnątrz, stosownie do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zasadny jest natomiast w sprawie zarzut naruszenia przez Ministra art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Podnieść jednak należy, że aby z powodu naruszenia dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizacje jej uprawnień procesowych, że z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności procesowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt. II OSK 881/10, LEX nr 746920, z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt. II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina nie wskazała jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. To zaś prowadzić musi do wniosku, że niedopełnienie obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi jedynie uchybienie formalne, które w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Chybiony pozostaje natomiast zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Organ bowiem dokonując ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a następnie wydając rozstrzygnięcie nie czynił tego w oparciu o znane sobie z urzędu fakty, które winny być zakomunikowane stronie, ale opierał się na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, która co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności tego zarzutu, w znacznej mierze pochodziła od organów skarżącej Gminy – a więc samej strony postępowania. Mając zatem na uwadze to, że w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skarga Gminy Miejskiej L., jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.