I SA/Wa 161/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej A.M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. M. Pismem z [...] lipca 2021 r., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L., stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przekazał do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z załącznikami. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z czym polskie ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, a organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wojewoda. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem M. M. wskazując, iż nie spełniono kryterium wynikającego z ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniającego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2020 r., niepełnosprawność M. M. powstała w [...] roku życia, a nie jak wymaga tego przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy – nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, wnosząc o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] października 2021 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2021 r., odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych określa jasno katalog zamknięty warunków, jakie należy spełnić, ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ podzielił przy tym ustalenia faktyczne Wojewody w sprawie, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (M. M.) nie powstała przed 18. rokiem życia lub 25. rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. w dniu [...] listopada 2020 r., M. M. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, od dnia [...] czerwca 2019 r., tj. w 34. roku życia. Mając na uwadze powyższe Minister wskazał następnie, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże Minister zaznaczył, że w uzasadnieniu do powyższego wyroku wskazano, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł bowiem o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast kwestię poprawienia stanu prawnego w tym zakresie pozostawił ustawodawcy. Trybunał nie przesądził przy tym, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniosła Skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie także art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, nie żądając przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględniając powyższe kryteria kontroli legalności decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają obowiązujące prawo. Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I Instancji, że ustalona data powstania niepełnosprawności u M. M. (od [...] roku życia) przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia - określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Minister podzielił taki pogląd Wojewody. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał powyższe stanowisko organów obu instancji za błędne. W tym miejscu Sąd orzekający jedynie dla porządku wskazuje, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśnić należy przy tym, że posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Mówiąc innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło zatem przymiot konstytucyjności. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez organy oznaczałoby natomiast, zdaniem Sądu, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wbrew temu co twierdzą organy, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zagadnienie wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tytułem przykładu wskazać należy chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16, z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pozwala to na przyjęcie wniosku, zdaniem Sądu, że w tym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza, którą Sąd orzekający również w pełni aprobuje. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że moment powstania niepełnosprawności u M. M., o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego w odniesieniu do oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Błędnie więc uznały organy, że data powstania niepełnosprawności u M. M. może stanowić podstawę do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu. Rację należy zatem przyznać Skarżącej, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co musi skutkować koniecznością uchylenia obu zaskarżonych rozstrzygnięć. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 1b, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie warunki, przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które przewidują możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.