I SA/Wa 1611/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza G. z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej jako "Burmistrz/organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. (uzupełnionym [...] marca 2021 r.) Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią H. B.. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], organ I instancji odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią H. B.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Skarżąca ma ustalone na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane na H. B.. Powyższe ustalenia skłoniły organ I instancji do uznania, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że podziela stanowisko Burmistrza i nie widzi możliwości przyznania żądanego świadczenia z uwagi na nadal istniejące uprawnienie Skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które nie zostało wyeliminował z obrotu prawnego poprzez uchylenie decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek albo na skutek zrzeczenia się tego prawa przez Skarżącą. Kolegium wskazało w tym zakresie na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zauważyło również, że zastosowanie art. 27 ust. 5 ww. ustawy jest uzależnione od rezygnacji przez Skarżąca z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dowolne, niezasadne uznanie, iż zachodzi w niniejszej sprawie konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego Skarżącej świadczenia przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką H. B.; 2) art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z treści wyżej wskazanych przepisów przy wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką H. B.. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że Skarżąca ma ustalone, na czas określony (jednego roku) – decyzją Burmistrza z [...] października 2020 r., nr [...] (w aktach sprawy) – prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane na H. B., co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), który określa przypadki gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. w sytuacji gdy osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem, gdy Skarżąca wcześniej nie zrezygnuje z przedmiotowego zasiłku albo decyzja przyznająca to prawo nie zostanie ostatecznie uchylona, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest prawnie możliwe. W realiach niniejszej sprawy z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się jednak zgodzić. Wyjaśnić trzeba przede wszystkim, że krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę w przepisach u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Ustawodawca zróżnicował przy tym sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a-b u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne (korzystniejsze), a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Powyższe przemawia zatem, zdaniem Sądu, za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń, w tym przypadku pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy bowiem podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być wszak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy zatem wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, LEX nr 2611460). Biorąc więc pod uwagę przedstawione powyżej poglądy orzecznictwa uznać należy, że Skarżąca, jeżeli spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca takiego wyboru już dokonała deklarując rezygnacje z pobierania przedmiotowego zasiłku oraz wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego (vide: oświadczenia z [...] kwietnia 2021 r. oraz [...] kwietnia 2021 r.). Organy obu instancji pominęły jednak zupełnie tą okoliczność, wbrew zasadom ukształtowanym w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., i nie zareagowały w żaden sposób na powyższe oświadczenia Skarżącej. Co więcej, w ocenie Sądu, o możliwości wyboru świadczeń organ I instancji – stosownie do art. 8 i 9 k.p.a. – obowiązany był Skarżącą pouczyć. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, wymaganie organu, żeby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, natomiast powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, LEX nr 3166121). Ponadto, wskazuje się również, że w sytuacji gdy strona zadeklarowała rezygnację z jednego świadczenia kosztem drugiego, oznacza to tym samym warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń, a wtedy w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, LEX nr 2611460). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowiska judykatury. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że rolą Burmistrza było podjęcie takich działań, aby Skarżąca w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch, różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. A zatem kierunkiem w jakim powinien zmierzać organ I instancji w niniejszej sprawie jest wyeliminowanie z obiegu prawnego własnej decyzji z [...] października 2020 r., nr [...] ustalającej na rzecz Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres, na który przyznane będzie inne świadczenie (pielęgnacyjne), a następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie warunki, przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r. Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co świadczy o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, uwzględniając okoliczność, że Skarżąca dokonała już wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.