I SA/Wa 1611/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] marca 2020 r., nr [...] orzekło: – uchylić w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...]; – uchylić w całości decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. S.; – przyznać D. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. S. PESEL [...] na okres od dnia 1 czerwca 2023 r. na stale w wysokości po [...] miesięcznie - kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. D. K. (dalej: "wnioskująca", "skarżąca") zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. S., jako osobą spełniającą przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W toku postępowania Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") ustalił, że orzeczeniem z [...] czerwca 1997 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] W. S. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz, że jest ona osobą długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od maja 1997 r. na stałe. Z kolei, na podstawie zaświadczenia ZUS Oddział w [...] z [...] stycznia 2020 r. stwierdzono, że D. K. pobiera rentę rodzinną i z tego tytułu została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego. Ustalono również, że nie podlega ona ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej. Wójt ocenił również, że wnioskująca spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące obowiązku alimentacyjnego wobec osoby, którą się opiekuje. Jednocześnie wskazał, że z materiału dokumentacyjnego wynika, iż D. K. nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 lit. b tej ustawy uzasadniających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od momentu ukończenia przez jej matkę 63 roku życia. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała więc później niż przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia co w ocenie organu I instancji, wyłączało możliwość pozytywnego dla wnioskującej rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego organ I instancji orzekł, że D. K. nie spełnia przesłanek koniecznych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i decyzją [...] lutego lutego 2020 r., nr [...] odmówił jej przyznania tego rodzaju pomocy finansowej, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. D. K. wniosła do SKO w [...] odwołanie od wyżej wskazanej decyzji, żądając jej uchylenia i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. S.., na okres od 1 stycznia 2020 r., na stałe. Kolegium przychyliło się do wskazanego przez odwołującą się poglądu, że art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał przesądził bowiem brak uzasadnienia dla odmiennego traktowania sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W oparciu o powyższe, oraz uwzględniając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, uznał, że wydanie w sprawie decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania po wejściu w życie wyżej wskazanego orzeczenia. Dodatkowo SKO wyraziło ocenę, że skarżąca spełnia przesłanki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazało, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką legitymującą się, wydanym bezterminowo orzeczeniem zaliczającym ją do pierwszej grupy niepełnosprawności, wobec czego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Uznało za udowodnione, że odwołująca się nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty i innych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustaliło również, że pobiera rentę rodzinną i spełnia przesłankę warunku obowiązku alimentacyjnego wobec osoby, którą się opiekuje. Skarżąca zaprzestała też prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie od 30 czerwca 2003 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Kolegium - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wznowiło z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. Następnie, decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło w całości decyzję ostateczną z [...] marca 2020 r. i rozpatrując sprawę co do istoty odmówiło D. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] czerwca 2020 r. do SKO wpłynęło pismo zawierające informację, że D. K. od [...] sierpnia 2019 r., ma ustalone prawo do emerytury. Rentę rodziną pobiera zaś, jako świadczenie dla niej korzystniejsze w zbiegu z przyznaną emeryturą. Fakt ten nie był znany organowi w dacie wydawania orzeczenia. Wobec powyższego, po wznowieniu postępowania i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium stwierdziło, że powinien mieć zastosowanie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), wobec tego orzekło o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] marca 2020 r. i odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ustawowym terminie skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymywaną rentą rodzinną a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2021 r., I SA/Wa 2418/20 uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury przez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 495/22 oddalił skargę kasacyjną Kolegium. Pismem z [...] kwietnia 2023 r. SKO w [...] (w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie od 4 kwietnia 2023 r.) wezwało D. K. do przedłożenia decyzji organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu (wstrzymaniu wypłaty) pobieranego świadczenia. W dniu [...] czerwca 2023 r. skarżąca nadała do Kolegium decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w [...] z [...] czerwca 2023 r. o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej. Decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło jak na wstępie. Kolegium wskazało, że jest związane treścią prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 28 czerwca 2021 r. Organ zastosował się do dokonanej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym." Kolegium podniosło, że Sąd w ww. wyroku wskazał, iż osoba, która spełni warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywna przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w postaci posiadania prawa do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wypełniając dyspozycję Sądu wezwało skarżącą do przedłożenia decyzji organu rentowego o wstrzymaniu wypłacanego świadczenia. Decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2023 r. o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej od dnia 1 czerwca 2023 r. D. K. przedłożyła do Kolegium w dniu [...] czerwca 2023 r., wskazując że spełnia nadal pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmuje zatrudnienia, nadal opiekuje się matką W. S.. Zatem, uwzględniając powyższe - świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce przyznano na okres od 1 czerwca 2023 r. na stałe. Skargę na decyzję Kolegium z [...] czerwca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K.. Skarżąca wniosła także o wypłacenie jej świadczenia za okres trzech lat (od 1 stycznia 2020 r.), w którym to czasie toczyło się postępowanie. W jej ocenie gdyby Kolegium zażądało zawieszenia renty rodzinnej w 2020 r., to wtedy uczyniłaby to i pobierałaby świadczenie pielęgnacyjne, które jest dla niej korzystniejsze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w prawomocnym wyroku z dnia 28 czerwca 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r. nr [...] wskazał, że "(...) wadliwe było stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że samo przyznanie emerytury (obecnie zawieszonej) i pobieranie korzystniejszej kwotowo renty rodzinnej stanowiło przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego." Sąd zauważył, że już w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy winna być dokonywana, z uwzględnieniem art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP z 1997 r. (wykładnia prokonstytucyjna), a także mieć na uwadze wynikającą z art. 27 ust. 5 ustawy zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, a także art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Zdaniem NSA osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalno-rentowej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, |zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalno-rentowej skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy emerytalno-rentowej). Zatem (jak podkreślił WSA w wydanym wyroku w niniejszej sprawie) NSA uznał, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Dalej NSA stwierdził, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 i art. 79a k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. WSA zwrócił uwagę, że powyższe rozważania NSA są aktualne w przypadku pobierania renty rodzinnej, a pogląd wyżej wyrażony jest kontynuowany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 350/21). W konsekwencji WSA stwierdził wówczas, że "mając na uwadze powyższe i to, że D. K. obecnie deklaruje chęć otrzymania, jako korzystniejszego co do wysokości, świadczenia pielęgnacyjnego zamiast renty rodzinnej (skarga z [...] października 2020 r.) – zdaniem Sądu – Kolegium, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, winno poinformować skarżącą (w trybie art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a.) o możliwości zawieszenia renty rodzinnej, wstrzymania jej wypłaty oraz wezwać stronę do przedłożenia w rozsądnym terminie decyzji organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej. Jeżeli skarżąca wykona wezwanie Kolegium i przedłoży decyzję organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej i nadal będą spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (co Kolegium wyjaśni), wówczas SKO w [...] zastosuje art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wydając decyzję o: - uchyleniu w całości decyzji z 13 marca 2020 r. (odwoławczej); - uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] [...] lutego 2020 r. (pierwszoinstancyjnej), orzeknie też, co do istoty sprawy. Orzekając co do istoty sprawy, Kolegium będzie miało na uwadze to, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe dopiero od miesiąca, w którym organ otrzyma decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej (art. 24 ust. 2 ustawy). Jeżeli natomiast D. K. nie wykona w zakreślonym terminie wezwania Kolegium i nie przedłoży w zakreślonym terminie decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej wówczas będzie to oznaczało, że skarżąca wyraziła chęć pozostawania w systemie świadczeń emerytalno-rentowych i pobierania nadal renty rodzinnej. W takiej sytuacji D. K. nie będzie uprawniona do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W takim przypadku Kolegium zastosuje art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa." Skarga kasacyjna wywiedziona przez SKO od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 495/22. W kontrolowanej sprawie konieczne było zatem uwzględnienie oceny prawnej zawartej w tych wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W świetle zaś art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 28 czerwca 2021 r. sformułował wyżej przestawioną ocenę prawną, do której zastosowało się Kolegium w decyzji z [...] czerwca 2023 r. Także Sąd I instancji, rozpoznając skargę na ww. decyzje Kolegium nie mógł odstąpić od oceny wyrażonej we wskazanych orzeczeniach, co z kolei wynika z art. 170 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.