I SA/Wa 1616/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy B. zakwalifikował i umieścił na liście osób oczekujących na najem lokalu B. S. oraz orzekł o przyspieszeniu realizacji sprawy, poprzez zawarcie umowy najmu innego, mniejszego lokalu na czas nieoznaczony – biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny zawarty w uzasadnieniu projektu uchwały. W uzasadnieniu do powyższej uchwały organ stwierdził, że nie wyraził zgody na ponowne zawarcie z B. S. umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] - w którym obecnie zamieszkuje. Przytoczył treść § 39 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/09 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. 132, poz. 3937) zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Przy czym z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu można skorzystać nie więcej niż jeden raz przez cały okres korzystania przez najemcę z lokalu (ust.2). Organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału wynika, iż [...]w 1998 r. wypowiedział B. S. umowę najmu zajmowanego lokalu - z uwagi na zaległości czynszowe, które zostały już uregulowane. Ponadto lokal był zajmowany przez wnioskodawczynię nieprzerwanie od 1988 r. Zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z § 39 ww. uchwały. Dodatkowo w § 2 tej uchwały wskazano, że "...organy Miasta oraz organy dzielnic, realizując postanowienia w/w uchwały, winny dążyć do racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta...". Zarząd Dzielnicy podniósł, że mając na uwadze fakt, iż zajmowany lokal ma łączną powierzchnię użytkową [...] m², przywrócenie tytułu prawnego do tego lokalu - dla dwóch osób - byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego wykorzystania zasobu miasta, dlatego też postanowił zawrzeć umowę najmu, jednakże przedmiotem najmu będzie inny lokal o mniejszej powierzchni. B. S. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy B. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz wnioskiem o doręczenie uzasadnienia ww. uchwały. W uzasadnieniu stwierdziła, że przepis § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. daje możliwość przyznania tego samego lokalu, a organy administracji powinny się kierować również zasadą wyrażoną w art. 6 kpa, czyli wyważyć interes obywatela i interes społeczny. Tymczasem organ nie wziął pod uwagę interesu wnioskodawczyni. Zamieszkuje ona w tym lokalu od ponad 20 lat, czyniła na niego nakłady, a zmiana miejsca zamieszkania powodowałaby konieczność poniesienia kolejnych nakładów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 15 lipca 2011 r. Zarząd Dzielnicy B. podtrzymał stanowisko wyrażone w przedmiotowej uchwale. Skargę na wyżej wskazaną uchwałę z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S. - w części dotyczącej skierowania jej do zawarcia umowy najmu innego lokalu niż dotychczas zajmowany. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w związku z wypowiedzeniem jej umowy najmu lokalu nr [...], położonego w W. przy ul. [...] - z powodu zalegania z czynszem - wniosła o ponowne zawarcie z nią umowy najmu rzeczonego lokalu. W odpowiedzi Zarząd stwierdził, że ponowne wynajęcie skarżącej lokalu nr [...] byłoby sprzeczne z zasadami racjonalnego wykorzystania zasobu mieszkaniowego W. Jednocześnie do tego pisma nie załączono ani treści podjętej uchwały nr [...], ani jej uzasadnienia - wobec czego nie wiadomo, jaki tok rozumowania przyjął organ podejmując uchwałę nr [...]. Podniosła, że w ww. lokalu zamieszkiwała od 1988 r. i od tego czasu łożyła na jego utrzymanie, również w zakresie należącym do wynajmującego, i co za tym idzie poczyniła duże wydatki związane z utrzymaniem i remontami. Dodatkowo zajdzie konieczność poniesienia przez nią kosztów związanych ze zmianą miejsca zamieszkania. Dodała, że przepis § 39 ww. uchwały nie precyzuje, jakimi przesłankami należy się kierować w przypadku wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni. Stosując ww. przepis organy administracji, tak jak w przypadku każdego innego postępowania administracyjnego, powinny się kierować nie tylko zasadą racjonalnego wykorzystania zasobu lokalowego miasta, ale również zasadą wyrażoną w art. 6 kpa, czyli wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. Zmiana miejsca zamieszkania wiąże się z koniecznością poniesienia kolejnych nakładów na nowy lokal oraz obowiązkiem ze strony W. do zwrotu nakładów koniecznych poczynionych przez skarżącą. Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę, iż lokale w budynku przy ul. [...] - na mocy uchwały z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]- zostały przeznaczone do sprzedaży, w związku z czym trudno jest uznać za trafny argument zawarty w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r., dotyczący racjonalnej gospodarki zasobem lokalowym miasta. Ciężko jest też sobie wyobrazić, aby lokal nr [...], w sytuacji przeznaczenia go do potencjalnej sprzedaży, został przydzielony innej rodzinie niż takiej, która nabyła prawo do wykupienia lokalu z zasobów lokalowych miasta. Każda z ww. sytuacji godzi w słuszny interes skarżącej oraz powoduje powstanie zobowiązania finansowego po stronie W. Skarżąca stwierdziła też, iż organ nie wziął pod uwagę, że do wspólnego zamieszkiwania ze skarżącą została zgłoszona jej córka będąca w wieku, w którym należy przewidywać, iż w najbliższym czasie może założyć rodzinę. Dodała, że przepis § 39 ust. 1 uchwały, nie zawiera żadnych kryteriów, na podstawie których decyduje się o zawarciu umowy najmu na obecnie zajmowany lokal lub na lokal o mniejszej powierzchni. Przepis w obecnej formie jest trudny do stosowania, gdyż pozostawienie organom administracyjnym tak dużej swobody w postępowaniu administracyjnym jest sprzeczne z art. 1 i 2 Konstytucji RP. W sytuacji, w której nie ma żadnego mechanizmu na podstawie którego istniałaby możliwość zamieniania lokali komunalnych na mniejsze w przypadku zmniejszenia się liczebności rodziny zamieszkującej w lokalu komunalnym, to niejako "przywracanie" tytułu prawnego, po jego utracie wskutek wystąpienia trudnej sytuacji życiowej, z zastrzeżeniem, iż może to być inny, mniejszy lokal, jest sprzeczne z zasadą urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Przepisy zarówno ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, jak i podjętej na jej podstawie ww. uchwały z 2009 r., muszą być interpretowane na korzyść najemców, gdyż powołane są do ochrony najemców i gwarantowania im jak najbardziej stabilnej sytuacji mieszkaniowej. Ponadto możliwość wykupywana lokali komunalnych z ogromnymi zniżkami, sięgającymi na terenie W. do 90% wartości rynkowej mieszkania, uzasadniane są interesem lokatorów, polegającym na tym, iż przez całe lata uprawnieni do wykupu, jak i nierzadko ich poprzednicy prawni, czynili nakłady na zamieszkiwane lokale. Ta argumentacja nie została wzięta pod uwagę w sprawie skarżącej. Sposób interpretacji przepisu § 39 uchwały przez Zarząd, zakłada, iż lokator, który w polskich realiach niejednokrotnie bez własnej winy popada w problemy finansowe, ale po ich opanowaniu uczciwie spłaca całe zadłużenie, może zostać niejako "ukarany" zmuszeniem go do zmiany miejsca zamieszkania i poniesienia kolejnych kosztów. Jest więc w gorszej sytuacji niż ten, który w problemy finansowe nie popadł. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy W. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że rozpatrując sprawę B. S. wziął pod uwagę fakt, iż zajmowany przez nią lokal - składający się z trzech pokoi i kuchni - ma łączną powierzchnię użytkową [...] m². Przywrócenie zatem tytułu prawnego do tego lokalu dla dwóch osób byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego wykorzystania zasobu Miasta. Dlatego też postanowił, iż realizacja sprawy nastąpi poprzez skierowanie skarżącej do zawarcia umowy najmu innego mniejszego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W niniejszej sprawie B. S. zaskarżyła w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę Zarządu Dzielnicy B. z dnia [...] lutego 2011 r. Stosownie do art. 101 ust. 1 ww. ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżoną uchwałą skarżąca została zakwalifikowana do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Jednocześnie organ orzekł o przyspieszeniu jej realizacji, poprzez zawarcie umowy najmu innego, mniejszego lokalu na czas nieoznaczony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o § 39 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937) - zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia (ust. 1). W myśl ust. 2 ww. § z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu można skorzystać nie więcej niż jeden raz przez cały okres korzystania przez najemcę z lokalu. Powyższe oznacza zatem, że z osobami - z którymi wcześniej został wypowiedziany stosunek najmu lokalu komunalnego z uwagi na zadłużenie spowodowane pogorszeniem ich sytuacji materialnej - organ może zawrzeć ponownie umowę na ten sam lokal lub na lokal mniejszy. Przepis ten pozostawia zatem uznaniu administracyjnemu kwestię, na jaki lokal zostanie zawarta powyższa umowa. W tym miejscu należy podnieść, że uchwała Rady W. z dnia 9 lipca 2009 r., która reguluje zasady wynajmowania lokali znajdujących się w komunalnym zasobie mieszkaniowym, jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa z zakresu prawa administracyjnego publicznego. Upoważnienie do jej wydania stanowi art. 21 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stwierdza, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z kolei ust. 3 ww. art. wskazał, co powinny określać ww. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, tj.: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej [...]. Miasto W., realizując powyższe upoważnienie, w § 2 ww. uchwały z 2009 r. określiło, że organy miasta oraz organy dzielnic, realizując postanowienia niniejszej uchwały, winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych. Powyższe oznacza, że gmina - wykonując swoje ustawowe kompetencje gospodarowania nieruchomościami zgodnie z własnymi ustawowymi kompetencjami jako podmiot niezależny - określa przesłanki kwalifikujące osoby do skorzystania z jej mieszkaniowego zasobu. W swojej skardze B. S. nie kwestionuje faktu skierowania jej do najmu lokalu, lecz zaskarżyła tylko tę część rozstrzygnięcia, która dotyczy wynajęcia jej innego, mniejszego lokalu. W jej opinii uchwała narusza zarówno jej interes - bowiem zmuszona ona będzie ponieść koszty związane z przeprowadzką do innego miejsca zamieszkania, jak i gminy - poprzez zwrot nakładów poczynionych przez nią na przedmiot najmu. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżąca zalegała na rzecz miasta z opłatami za wynajmowany lokal w 1998 r. - w związku z czym najem został jej wypowiedziany. Następnie kwota zaległości została uregulowana, a skarżąca ponownie wniosła o zawarcie umowy najmu lokalu. Z powyższego ewidentnie wynika zatem, iż zostały wypełnione warunki do przyznania lokalu o tej samej powierzchni lub mniejszej. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały organ szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu mniejszego lokalu - koniecznością racjonalnej gospodarki zasobem komunalnym i okolicznościami sprawy, tj. zmniejszeniem się liczby osób zamieszkujących razem ze skarżącą w zajmowanym przez nią dość dużym mieszkaniu. W 1998 r. przedmiotowy lokal o powierzchni użytkowej [...] m², składający się z trzech pokoi (o pow.[...] m², [...] m² i [...] m²) i kuchni (o pow.[...] m²) - został przydzielony rodzinie składającej się z czterech osób: M. i B. małżonków S. oraz ich dwójki dzieci (umowa najmu lokalu z dnia 2 lutego 1998 r.). Obecnie mieszka tam tylko B. S. z córką, gdyż syn ma własną rodzinę i się wyprowadził, zaś jej małżeństwo zostało rozwiązane przez rozwód i były mąż nie mieszka razem z nią (przebywa za granicą). Sąd uznał zatem, że organ uczynił zadość wymogom stawianym przed rozstrzygnięciami opartymi na uznaniu administracyjnym, które powinny rozważyć zarówno słuszny interes strony postępowania, jak i interes publiczny, co znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu orzeczenia tak, aby umożliwić kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 99/10). Interes skarżącej - w postaci zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych - został uwzględniony i zabezpieczony, gdyż została ona skierowana do najmu lokalu z uwagi na swoją sytuację materialno-życiową. Z kolei interes publiczny rodził po stronie organu administracji obowiązek rozpatrywania wszystkich wniosków o najem lokali, w sposób uwzględniający racjonalną gospodarkę lokalami - nawet w sytuacji, kiedy generowałoby to po jego stronie koszty. Gospodarka i utrzymanie komunalnego zasobu gminy w sposób naturalny jest przyczyną powstania kosztów, które są konsekwencją podejmowania przez jednostkę samorządu działań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Natomiast przedkładanie wagi tych kosztów, nad korzyści płynące z pełniejszego zaspokojenia potrzeb mieszkańców wspólnoty samorządowej, stanowiłoby naruszenie nie tylko ww. ustawy z 2001 r., określającej obowiązki gmin w gospodarowaniu mieszkaniowym zasobem komunalnym, ale również norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozliczenia kosztów poczynionych na przedmiot najmu Sąd stwierdza, że mogą być one dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi na drodze cywilnoprawnej, a nie w postępowaniu administracyjnym, dlatego też nie mogły zostać rozpatrzone w tym postępowaniu. Na marginesie Sąd zauważa, że organ administracji w sposób niewystarczający, z uwagi na brak jednoznacznego określania tego faktu - oznaczył, że pismo z dnia 28 lutego 2011 r. stanowi uzasadnienie do zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a organ w związku z wątpliwościami skarżącej w tym zakresie, wyjaśnił jej charakter spornego pisma. Stwierdzić też należy, iż organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadnił przekonująco swoje orzeczenie, nie przekraczając granic uznania administracyjnego i zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).