I SA/Wa 1617/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania prac zabezpieczających zabytek oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania Z.P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2010 r., nr [...] nakazującej Z.P., S.K. oraz J. i J. K. wykonanie robót budowlanych przy zabytku – budynku mieszkalnym nr [...] w M. gm. M.: - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 rozstrzygnięcia, w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania prac przez Z.P. i ustalił termin wykonania tych prac: w ciągu 60 dni od dnia doręczenia decyzji, - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 rozstrzygnięcia, w części dotyczącej nakazu podłączenia instalacji przez J. i J.K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części; - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 rozstrzygnięcia, w części dotyczącej sposobu określenia terminu wykonania nakazanych prac przez S.K. i ustalił termin wykonania tych prac: w ciągu 60 dni od dnia, w którym Z.P. wykona nakazane jej prace, - w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z ustaleń organu wynika, że budynek nr [...] w M. gm. M., tzw. [...], został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. W budynku znajduje się siedem lokali mieszkalnych, dla których ustanowiono odrębną własność. Od 2004 r. właścicielką lokalu nr [...], położonego na parterze budynku, jest Z.P.. Lokal mieszkalny nr [...], położony na poddaszu budynku, w 2005 r. został nabyty przez J. i J.K., a następnie w listopadzie 2006 r. przekazany umową darowizny synowi S.K.. Fragment pionu kanalizacyjnego, odprowadzającego ścieki z mieszkania nr [...] był poprowadzony przez mieszkanie Z.P.. Spornym jest, kto i kiedy zdemontował przedmiotowy fragment instalacji. Według właścicielki lokalu nr [...], instalacja została zdemontowana w latach 1994-1996 przez Nadleśnictwo [...], ówczesnego właściciela budynku i w chwili nabycia przez nią mieszkania, było ono pozbawione fragmentów pionów kanalizacyjnych. Natomiast z zeznania Z.B., złożonego na Komisariacie Policji w M. w dniu 7 września 2007 r. wynika, że w sierpniu 2002 lub 2003 r. w łazience znajdującej się w mieszkaniu nr [...] była żeliwna rura kanalizacyjna o średnicy 110 mm, stanowiąca główny pion. Świadek zeznał również, że został poproszony przez Z.P. o usunięcie tego pionu, na co się nie zgodził. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że nakaz, o którym w nim mowa, nakłada się na dysponenta zabytku wpisanego do rejestru, niezależnie od tego, czy to jego działania czy też zaniechanie przez niego odpowiednich działań doprowadziło do stanu zagrożenia zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku. Z konserwatorskiego punktu widzenia nie jest istotne, kto dokonał likwidacji pionu kanalizacyjnego w mieszkaniu Z.P.. Nie jest też rolą organu ochrony zabytków ustalenie sprawcy powyższej samowoli budowlanej. Komisariat Policji w M., w związku z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez J.K., złożonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, umorzył dochodzenie w sprawie zniszczenia zabytku (postanowienie z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], [...], [...]). Ponadto, Prokuratura Rejonowa w O. Ośrodek Zamiejscowy w siedzibą w M. umorzyła dochodzenie w sprawie zalania mieszkania na szkodę Z.P., stwierdzając, że szkodliwość społeczna czynu jest znikoma. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...] stwierdzono, że Z.P., uniemożliwiając przywrócenie instalacji kanalizacyjnej do stanu poprzedniego, sama w dużej mierze przyczyniła się do zniszczenia swojego mieszkania. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Sad Rejonowy w O. (postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...]). Organy prowadzące powyższe dochodzenia nie zdołały jednoznacznie ustalić kto i kiedy dokonał likwidacji dwóch pionów kanalizacyjnych znajdujących się pierwotnie w łazience i korytarzu lokalu nr [...]. Dla likwidacji zagrożenia zniszczeniem, wynikającym z systematycznego, wieloletniego zalewania stropu i ścian w omawianym budynku i dla trwałego zachowania zabytku zasadnicze znaczenie ma fakt odtworzenia brakującego fragmentu instalacji. W toku postępowania bezspornie ustalono, że pion kanalizacji, służący do odprowadzenia ścieków z mieszkania nr [...] przechodził przez mieszkanie nr [...]. Przywrócenie zlikwidowanej w niewyjaśnionych okolicznościach części instalacji zabezpieczy zabytkowy budynek [...] przed dalszym zniszczeniem, wynikającym z zalewania stropów oraz ścian pomiędzy lokalami nr [...] i [...]. Tytuł prawny do lokalu nr [...] w zabytkowym budynku nr [...] w M. posiada Z.P. i to na nią organ ochrony zabytków nałożył obowiązek odtworzenia brakujących elementów instalacji, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast podmiotom posiadającym tytuł prawny do lokalu nr [...] nakazano podłączenie instalacji w ich mieszkaniu do pionów kanalizacyjnych, po ich odtworzeniu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 29 września 2010 r. oraz na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego podczas wcześniej prowadzonych postępowań w przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że ściany i stropy w lokalu nr [...] są mokre. Na belkach stropowych, matach trzcinowych w podsufitce i ścianach stwierdzono występowanie kolonii grzyba. Wyprawy tynkowe w wielu miejscach są odspojone i rozwarstwione. Utrzymujący się stan zawilgocenia jest źródłem powstania ognisk korozji biologicznej, powoduje degradacją i obniżenie wartości konstrukcyjnych materiału. Właściwości fizyczne, chemiczne i mechaniczne zaatakowanych materiałów, zarówno ceglanych murów, jak i elementów drewnianych, ulegają obniżeniu i znacznie odbiegają od ich cech właściwych, będących podstawą do projektowania. Osłabienie materiałów konstrukcyjnych, prowadzące do przekroczenia obciążeń granicznych, może prowadzić do katastrofy budowlanej. Pozostawienie obiektu z niekompletną instalacją sanitarną, grożącą stałym zawilgoceniem stropów i ścian, skutkować będzie dalszym osłabieniem i kruszeniem się cegieł i zaprawy, korozją murów oraz utratą wytrzymałości elementów drewnianych i murszeniem drewna. Wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją prac jest niezbędne w celu zapobieżenia dalszemu istotnemu zniszczeniu zabytku, zabezpieczenia jego substancji i zahamowania procesu jego destrukcji. Nakazane prace mieszczą się w definicji robót budowlanych, przywołanej w ustawie Prawo budowlane, do której to definicji odsyła ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tą definicją roboty budowlane oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W materiale dowodowym sprawy znajduje się oświadczenie kierownika robót instalacyjno sanitarnych i gazowych Z.Z., z dnia [...] września 2007 r., w którym po oględzinach budynku stwierdził, iż rozprowadzenie kanalizacji sanitarnej jest niemożliwe bez naruszenia belek stropowych. Odprowadzenie ścieków z mieszkania Państwa K. można wykonać jedynie do pionów, które obecnie są usunięte na poziomie parteru. Organ odwoławczy stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia, wystarczającym sposobem zabezpieczenia budynku przed dalszym zniszczeniem jest przywrócenie instalacji w jej pierwotnym kształcie, tj. przebiegającej przez lokal nr [...], którego to faktu nie kwestionuje żadna ze stron. Z.P. może dochodzić zwrotu kosztów z tytułu odtwarzania fragmentu instalacji sanitarnej, służącej lokatorom mieszkania nr [...], na drodze postępowania cywilnego. W odniesieniu do terminu wykonania przez Z.P. nakazanych prac, organ zauważył, że zaskarżonej decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a termin wykonania nakazanych w niej prac minął w dniu 27 lutego 2011 r. Dlatego też konieczne było, na etapie postępowania odwoławczego, wyznaczenie nowego terminu wykonania prac. W ocenie organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu wykonania wskazanych prac przez J. i J.K. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tej części. Obowiązek wykonania prac wskazanych w punkcie 3 zaskarżonej decyzji spoczywa na S.K. jako właścicielu lokalu nr [...]. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Z.P. wniosła o "anulowanie" zaskarżonej decyzji ponieważ "narusza ona konstytucyjne prawo własności i równości". W uzasadnieniu skargi podniosła, że władza państwa nie może wbrew jej woli i bez gwarancji odszkodowania dysponować własnością skarżącej. Zmuszanie skarżącej do udziału w kosztach dowartościowania mieszkania S.K. stawiają przede wszystkim i bardzo wyrażanie jego dobro i interesy a nie dobro i interes zabytku. Skarżąca dodała, ze mieszkanie kupiła w dobrej wierze i nie powinna odpowiadać za cudze błędy czy nawet przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy wskazać, że w kwestii nałożenia na Z.P. obowiązku odtworzenia instalacji kanalizacyjnej w lokalu będącym jej własnością, stanowiącą fragment instalacji kanalizacyjnej lokalu nr [...] – obecnie własność S.K., znajdującego się nad lokalem Z.P. i podłączenie tego fragmentu instalacji do pionu kanalizacyjnego istniejącego w korytarzu, wypowiedział się już sąd administracyjny. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 881/07, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2007 r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z [...] czerwca 2006 r. orzekającą o nałożeniu na Z.P. obowiązku odtworzenia fragmentu przedmiotowej instalacji kanalizacyjnej i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków w O. z [...] czerwca 2006 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd za błędne uznał stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawione w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł mieć zastosowania do instalacji sanitarnej, gdyż nie jest ona elementem historycznego wyposażenia budynku. Tym samym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe i uznał, że decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem narusza art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. Dokonując wykładni art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. Sąd stwierdził, że organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich) ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie, rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót Sąd zaliczył także wymianę bądź odtworzenie współczesnej instalacji kanalizacyjnej, jeżeli jej uszkodzenie albo zdemontowanie stwarza zagrożenie dla zabytku. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być, zdaniem Sądu, przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. Sąd także stwierdził, że sam fakt demontażu instalacji kanalizacyjnej, jeżeli nie stanowiła ona substancji zabytkowej, o ile nie stwarza zagrożenia zabytku zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem nie dawał podstawy do wydania przez organ konserwatorski nakazu przeprowadzenia robót budowlanych. Sąd uznał, że wyjaśnienia wymaga jakie czynniki będące skutkiem braku instalacji kanalizacyjnej wywołują ogniska korozji biologicznej zagrażającej bezpośrednio zabytkowi oraz na czym to zagrożenie polega. Brak tych wyjaśnień był powodem uchylenia przez Sąd decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując więc kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod względem zgodności z prawem Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku tego Sądu z 21 listopada 2007 r. Rzeczą Sądu jest więc zbadanie czy organ wykazał, że stwierdzone braki w instalacji sanitarnej rzeczywiście zagrażają zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a nakaz wykonania robót w zakresie wskazanym w decyzji jest niezbędny w celu usunięcia tego zagrożenia. Mając tak zakreślone granice kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że decyzja jest zgodna z prawem. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ konserwatorski, w tym na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 września 2010 r. oraz materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku prowadzonych postępowań od 2006 r. zostało ustalone, że pion kanalizacyjny służący do odprowadzania ścieków z mieszkania nr [...] przechodzi przez mieszkanie nr [...]. Fragment tej instalacji kanalizacyjnej został zlikwidowany w niewyjaśnionych okolicznościach. Brak tego fragmentu kanalizacji powoduje systematyczne wieloletnie zalewanie stropu i ścian pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...]. Przeprowadzone oględziny wykazały, że ściany i stropy w lokalu nr [...] są mokre. Na belkach stropowych, matach trzcinowych w podsufitce i ścianach stwierdzono wystąpienie grzyba. Utrzymujący się stan zawilgocenia jest źródłem powstawania ognisk korozji biologicznej. Stan ten powoduje degradację i obniżenie wartości konstrukcyjnych materiału. Wyprawy tynkowe w wielu miejscach są odspojone i rozwarstwione. Właściwości fizyczne, chemiczne i mechaniczne zaatakowanych materiałów, zarówno ceglanych murów jak i elementów drewnianych, ulegają obniżeniu i znacznie odbiegają od ich cech właściwych będących podstawą do projektowania. W ocenie organu konserwatorskiego pozostawienie zabytkowego obiektu z niekompletną instalacją sanitarną, grożącą stałym zawilgoceniom stropów i ścian, skutkować będzie dalszym osłabieniem i kruszeniem się cegieł i zaprawy, korozją murów oraz utratą wytrzymałości elementów drewnianych i naruszeniem drewna. Wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją prac jest niezbędne w celu zapobieżenia dalszemu istotnemu zniszczeniu zabytku, zabezpieczenia jego substancji i zahamowania procesu jego destrukcji. Wobec powyższego stanowiska organu należy uznać, że organ konserwatorski wykazał, jakim zagrożeniem zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytkowego budynku, wpisanego do rejestru zabytków, jest brak fragmentu instalacji sanitarnej łączącej urządzenia sanitarne w lokalu nr [...] z pionem kanalizacyjnym, który to fragment instalacji przechodził przez lokal nr [...] będący własnością skarżącej, a który w niewyjaśnionych okolicznościach został z tego lokalu usunięty. Organ także wykazał, że celem usunięcia tego zagrożenia konieczne jest nakazanie wykonania robót wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wykonanie więc tych robót może być przedmiotem, nakazu organu konserwatorskiego, o którym stanowi art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności skarżącej, chronionego Konstytucją RP, co zarzuca skarga. Przepis art. 64 Konstytucji w ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Właśnie ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...) przewiduje ograniczenia w prawie własności i to na podstawie przepisów tej ustawy został wydany nakaz wykonania robót przy zabytku, wskazanych w zaskarżonej decyzji a ograniczenie prawa własności w drodze ustaw dopuszcza powołany wyżej przepis Konstytucji RP. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa czyni to skargę nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.