I SA/Wa 162/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. S.A. w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury na rzecz W. S.A. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu pracowni malarskich mieszczących się na poddaszu kamienicy przy ul. [...] w W. Od tej decyzji W. S.A w W. wniosły odwołanie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Kultury uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu szereg uchybień natury merytorycznej i formalnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w W. działając na podstawie przepisów art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2003 r. nr 162, poz. 1568) wydał w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzję nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] zespołu pracowni [...], mieszczących się na poddaszu kamienicy przy ul. [...] w W., w siedzibie dawnej Szkoły [...] w W. im. [...], składających się z trzech pracowni [...] korytarza i zaplecza gospodarczego. Niniejszym wpisem objęto poddasze budynku z układem wnętrz - oznaczone na załączniku graficznym - zlokalizowane w budynku znajdującym się na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie[...], uregulowanej w KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w W. stwierdził, że przedmiotowe pomieszczenia stanowią unikatowy przykład pracowni [...] z okresu 20 – lecia międzywojennego, prezentujących wartości niematerialne. Budynek został wybudowany w latach [...] na potrzeby [...] Szkoły Rzemiosł. W roku [...] dwu piętrowy obiekt z suteryną i poddaszem został podwyższony do obecnej wysokości. Na potrzeby pracowni [...] dach kamienicy od strony wschodniej zaopatrzono w fasady, zapewniające im odpowiednie oświetlenie. W czasie II wojny światowej poddasze kamienicy prawdopodobnie nie uległo większym zniszczeniom. Organ podkreślił, że na podstawie zebranych w toku postępowania dokumentów , w szczególności protokołów Wydziału Inspekcji Budowlanej z lat 40 –tych i początku lat 50 – tych oraz analizy zdjęcia lotniczego z grudnia 1945 r. ukazującego zachowany dach kamienicy , nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie rzeczywistych uszkodzeń oraz przekształceń dachu i poddasza. Charakter wnętrz pracowni, forma konstrukcji dachu, rodzaj tynku kładzionego na trzcinę, stolarka drzwi mogą wskazywać, że struktura budowlana poddasza pochodzi z okresu międzywojennego. Od wyżej wymienionej decyzji odwołała się Spółka Akcyjna W. S.A w W. będąca od 1990 r. właścicielem powyższej kamienicy. W. zakwestionowało wartość pracowni oraz podkreśliło duży stopień zniszczeń wyższych partii budynku powstałych w czasie drugiej wojny światowej. W odwołaniu strona powołała się także na opinię z dnia [...] marca 2004 r. opracowaną przez [...] Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w W., z której wynika, iż wartości architektoniczne , historyczne i naukowe nie zostały w sposób dostateczny udokumentowane i dowiedzione. Jednocześnie W. do odwołania dołączyły wykonaną na własne zlecenie opinię z dnia [...] lutego 2005 r. opracowaną przez M. S., w której autorka opinii uznała, że wartości niematerialne nie powinny stanowić podstawy wpisu obiektu do rejestru zabytków, skoro zespół pracowni [...] wraz z korytarzem i zapleczem gospodarczym stanowi wymierną wartość materialną – jest obiektem nieruchomym. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Kultury wydał w oparciu o przepisy art. 7 pkt. 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt. 2, art.127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr l.dz [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury zakwestionował opinie przedstawione przez skarżącego. Podkreślił, że z uwagi na wskazany w odwołaniu brak jednoznacznych dowodów potwierdzających wartość obiektu, organ prowadzący postępowanie odwoławcze wystąpił do rzeczoznawcy Ministra Kultury – dr inż. arch. M. R. o sporządzenie specjalistycznej opinii na temat zasadności wpisu pracowni do rejestru zabytków. W opinii z dnia [...] czerwca 2005 r., zdaniem organu, stwierdzono jednoznacznie zabytkowy charakter zespołu pracowni [...]. Rzeczoznawca we wnioskach końcowych opinii stwierdził, iż zespół ten reprezentując zanikły już właściwie , jeszcze XIX – wieczny typ pracowni, specjalnie przystosowanych do uprawiania tradycyjnego malarstwa akademickiego, stanowi zabytek architektury wnętrz, a jednocześnie upamiętnia działalność twórczą kilku pokoleń polskich artystów [...]. Zdaniem organu, z przedstawionej przez W. kolejnej opinii autorstwa prof. zw. dr hab. arch. A. K. nie wynika, aby autor nie zgodził się z opinią dr inż. arch. M. R. w kwestii wartości zabytkowych omawianych pracowni. Autor opinii zakwestionował jedynie istnienie ciągłości tradycji szkoły [...] po II wojnie światowej, wskazując, iż funkcjonujące indywidualnie pracownie twórców nie miały żadnego związku z procesem dydaktyki artystycznej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odniósł się negatywnie do następnej opinii przedstawionej przez W., a sporządzonej przez mgr inż. arch. M. W. W konkluzji opinii autor stwierdza, że pod względem architektonicznym zespół wnętrz pracowni nie ma wartości na tyle wysokiej, aby kwalifikowała go do uznania za obiekt zabytkowy. Wyraża też pogląd, iż zespół wnętrz jako rzecz materialna nie może posiadać wartości niematerialnej. Przyznaje natomiast, iż istnieją ważne wartości niematerialne, związane z budynkiem jako miejscem historycznym zasługującym na upamiętnienie odpowiednią tablicą. Minister Kultury podkreślił ponadto, że przy ocenie materiału dowodowego sprawy, ma prawo odmówić wiarygodności zleconej przez właściciela kamienicy opinii rzeczoznawcy, korzystnej dla strony. Działanie takie jest w pełni dopuszczalne, bowiem opinia biegłych nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy inny dowód. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ uznał, że na podstawie opinii dr inż. arch. M. R., a także w oparciu o własną wiedzę, iż objęcie zespołu pracowni [...] indywidualną ochroną konserwatorską jest merytorycznie uzasadnione i zgodna z przepisami ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami. W dniu 20 stycznia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga W. S.A z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 6, 7, 10 § 1, 75, 77, 78, 80, 107 § 1, 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie podstawowej zasady postępowania administracyjnego kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa oraz niewyczerpującego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych – tym samym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie ustosunkowanie się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a także naruszenie art. 6 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisem art. 107 Kpa. Decyzje organów konserwatorskich wydane zostały po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego. Zasadność dokonania wpisu do rejestru zabytków została potwierdzona w opinii dr inż. arch. M. R. – Rzeczoznawcy Ministra Kultury – sporządzonej po przeprowadzeniu kwerendy archiwalnej w oparciu o aktualne oględziny z udziałem strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji - w toku rozpoznawania sprawy - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpatrując zatem w tym kontekście niniejszą skargę Sąd doszedł do przekonania, że była ona zasadna. Nie przesądzając - na tym etapie sprawy - o prawidłowości merytorycznej zaskarżonych decyzji, trzeba stwierdzić, że naruszają one przepisy procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji obowiązany jest do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 kpa zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji dopuściły dowody z dwóch opinii biegłych. Pierwsza z dnia [...] marca 2004 roku została sporządzona przez [...] Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków i zawiera konkluzję, że wartości architektoniczna, historyczne i naukowe przedmiotowych pracowni [...] nie zostały udokumentowana, zatem nie prezentują one wartości wskazujących na objęcie ich opieką konserwatorską. Druga zaś z dnia [...] czerwca 2004 roku sporządzona przez rzeczoznawcę Ministra Kultury dr inż.M. R., w której zawarto stwierdzenia, że zlokalizowane na poddaszu budynku w W. przy ul. [...] pracownie [...] wraz z ich ruchomym i nieruchomym wyposażeniem oraz niezbędnymi dla ich funkcjonowania lokalami pomocniczymi, tworzą swoiście unikalny, a przy tym nadal zgodnie ze swoją pierwotną funkcją zespół wnętrz. Zespół ten przez swoje ukształtowanie architektoniczne i wyposażenie reprezentuje zanikły właściwie, jeszcze XIX wieczny typ pracowni przystosowanych do uprawiania tzw. [...] akademickiego. Stąd słusznym wydaje się rozważenie możliwości objęcia konserwatorską ochroną zarówno samego zespołu pracowni wraz z pomieszczeniami pomocniczymi jako zabytku architektury wnętrz, jak i przesadzających o szczególnym i niepowtarzalnym charakterze stałego i ruchomego zabytkowego ich wyposażenia oraz zgromadzonych na przedmiotowym poddaszu dzieł [...]. Przez skarżące W. zostały złożone również 3 opinie sporządzone na ich zlecenie przez rzeczoznawców Ministra Kultury M. S., prof. dr hab. A. K. i M. W., które zawierają stwierdzenia, że wpis do rejestru zabytków przedmiotowych pracowni [...] jest nieuzasadniony pod względem merytorycznym. Zatem, jeśli w przedmiotowej sprawie służby konserwatorskie uznały , że pracownie [...] winny być objęte opieką konserwatorską przez wpisanie ich do rejestru zabytków, winny dokładne wskazać na czym opierały swój pogląd, tak by wydana decyzja nie sprawiała wrażenia dowolności. W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu zabrakło właśnie rzetelnego uzasadnienia stanowiska organów. W decyzji wydanej w I instancji stwierdzono jedynie, że z uwagi na wartości historyczne i naukowe pomieszczeń, stanowiących unikatowy przykład pracowni [...] z okresu 20-lecia międzywojennego – są one obiektem zabytkowym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 161 poz. 1568 ze zm.), nie rozwijając dalej tej myśli i nie wyjaśniając dlaczego w tej konkretnej sytuacji taki wyrażono pogląd. Kategoryczne stanowisko organu I instancji staje się jeszcze bardziej niezrozumiałe , gdy weźmie się pod uwagę fakt, że w aktach administracyjnych znajdują się dwie sprzeczne ze sobą opinie biegłych. Minister Kultury również nie uzasadnił należycie swojego stanowiska , bowiem orzekając w trybie kontroli instancyjnej, przywołał jedynie stanowisko zawarte w opinii sporządzonej przez biegłą M. R. w żaden sposób nie odnosząc się do odmiennego poglądu zawartego w opinii sporządzonej przez [...] Ośrodek Badań i Dokumentacji Historycznej . Nie dostrzeżenie tych istotnych różnic w opiniach obu biegłych, zaniechanie w toku postępowania administracyjnego skonfrontowania obu tych opinii, a wreszcie nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do tych tak istotnych kwestii, czyni nieodpartym zarzut obrazy art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 roku SA 645/80 ONSA 1981/1/2 i wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1997 roku SA/Sz 484/96 LEX nr 30819). Biorąc w związku z tym powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. i z tego powodu - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.