I SA/Wa 1621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] znak: [...] ([...]) Minister Skarbu Państwa, zwany dalej Ministrem po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającej nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...] potwierdzającego uprawnienie G.B. oraz H.M. do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną, które Minister przedstawił na wstępie uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta [...] postanowił oddać W.M., G.B., oraz H.M. w użytkowanie wieczyste działkę położoną w [...] przy ul. [...],a także sprzedać na ich rzecz dom jednorodzinny. Organ orzekł również o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego przez J. M. poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży domu jednorodzinnego oraz na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W oparciu o ww. decyzję w dniu [...] sporządzony został akt notarialny Rep. A Nr [...], na podstawie którego W.M., G.B. oraz H.M. otrzymali na własność budynek mieszkalny jednorodzinny oraz prawo użytkowania wieczystego działki położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] (uzupełnionym pismem z dnia [...]) H.M. wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione na dawnych terenach Rzeczypospolitej Polskiej tj. w miejscowości [...], powiat [...], obecnie [...]. Prowadzone postępowanie zakończyło się wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zaświadczenia z dnia [...] nr [...] potwierdzającego, iż G.B. oraz H.M. przysługuje uprawnienie do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez J.M. w miejscowości [...] gmina [...], rejon [...] w wysokości [...] zł. Niezależnie od powyższego wnioskami z dnia [...] G.B. oraz H. M. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i W. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...] obecnie [...]. Ponadto wnioskiem z dnia [...] H.M. wystąpił o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...]. W wyniku weryfikacji dokumentów zgromadzonych w toku postępowania dotyczącego przedmiotowego zaświadczenia, organ wojewódzki powziął przypuszczenie, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...], o czym powiadomił H.M. pismem z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki stwierdził nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...] potwierdzającego uprawnienie G.B. oraz H.M. do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. W szczególności zaś, że uprawnienie do realizacji roszczeń zostało potwierdzone w nieprawidłowej wysokości. Pismem z dnia [...] H. M. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] podnosząc, iż stwierdzenie nieważności zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie ma i nie miało żadnego znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy dokonując kontroli podjętego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] uznał, że prawidłowo stwierdził nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności Minister wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Minister rozpatrując sprawę w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa w oparciu o którą organ wojewódzki stwierdził nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, tzn. gdy istnieje możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, jest rzeczą oczywistą, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Minister dodał także, iż istotą stwierdzenia nieważności (w tym przypadku zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]) jest wystąpienie w chwili jej wydania wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocenie musi być tym samym poddana zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania, czyli w niniejszym przypadku zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ). Powołał przepis art. 212 ust. 5 ww. ustawy. Następnie Minister wyszczególnił jakie w myśl postanowień § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia należy dołączyć dokumenty do wniosku o ustalenie uprawnień. Dalej, Minister podał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wezwał H.M. m. in. do przedłożenia oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, a następnie pomimo nie otrzymania odpowiedzi w tym zakresie wydał zaświadczenie z dnia [...] nr [...] potwierdzające, iż G.B. oraz H.M. przysługuje uprawnienie do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez J. M. w miejscowości [...], gmina [...] rejon [...] w wysokości [...] złotych. Minister podkreślił, że powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające co do faktu ewentualnej dotychczasowej realizacji uprawnienia i ustalenia jej zakresu. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organ administracyjny zainicjował i wszczął takie postępowanie wyjaśniające, jednakże nie oczekując na jego wynik wydał rozstrzygnięcie obarczone błędem, tj. ustalające, iż na terenie właściwości miejscowej Urzędu Rejonowego w [...] ww. osoby nie zrealizowały dotychczas swoich uprawnień. Przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie była konieczność pozyskania dokumentów, które nie zostały dotąd w sprawie zgromadzone. Stąd też zdaniem Ministra braki w materiale dowodowym nie zostały usunięte i zaświadczenie zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W dalszych rozważaniach Minister wskazał, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], w której postanowił oddać W.M., G.B. oraz H.M. w użytkowanie wieczyste działkę położoną w [...] przy ul. [...], a także sprzedać na ich rzecz dom jednorodzinny. Ww. organ orzekł również o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego przez J.M. poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży domu jednorodzinnego oraz na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W oparciu o ww. decyzję w dniu [...] sporządzony został akt notarialny Rep. A Nr [...], na podstawie którego W.M., G.B. oraz H.M. otrzymali na własność budynek mieszkalny jednorodzinny oraz prawo użytkowania wieczystego działki położonej w [...] przy ul. [...]. Z niniejszego aktu notarialnego wynika również, iż na poczet należności z tytułu opłat na użytkowanie wieczyste gruntu oraz ceny sprzedaży budynku mieszkalnego została zaliczona wartość mienia pozostawionego za granicą przez J.M. Reasumując Minister stwierdził, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] bezpodstawnie przyznał G.B. oraz H.M. uprawnienie wynikające z art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do pełnej wartości nieruchomości pozostawionej przez J.M. Potwierdzenie prawa do otrzymania ekwiwalentu w pełnej wysokości w sytuacji realizacji uprawnień i nie przedłożenia przez ww. osoby oświadczenia o dotychczasowym stanie ich realizacji, zdaniem Ministra stanowiło rażące naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. Minister ocenił, że przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisach prawa. Powyższe oznacza, iż jest ono obciążone wadą która musi być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł H.M. wnosząc aby Sąd utrzymał w mocy zaświadczenie z Urzędu Rejonowego w [...] i na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdziłby, że za składnik budowlany odszkodowanie zostało zrealizowane w [...], a za składnik gruntowy zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Rejonowego w [...] dnia [...] należy się odszkodowanie zgodnie z aktualną ponowną wyceną. Skarżący podniósł, że z dokumentów i jego oświadczeń wynika, że za część budowlaną (budynku pozostawione na [...]) rekompensatę otrzymał w [...] jako częściową, natomiast składnik gruntowy (pozostawiona ziemia [...] ha) w [...] nie była wzięta pod uwagę i wyceniona, gdyż ziemia w [...] i [...] była znacjonalizowana, a byli właściciele z przedwojennej Polski nie mieli do niej żadnego prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej nieważność zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nr [...] potwierdzającego uprawnienie G. B. oraz H. M. do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia na wstępie wymaga, że ustawodawca w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) przyjął, iż do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się m.in. art. 155-159 k.p.a., z tym, że w przypadku zaświadczeń przepisy stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że dopuszczono (czego nie przewidują przepisy k.p.a.) możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. do zaświadczeń wydanych w trybie przepisów Działu VII k.p.a. w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Przepis art. 212 ust. 1 u.g.n. (w dacie wydania zaświadczenia z [...]) stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 212 ust. 5 u.g.n. w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługiwały łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania nieruchomości pozostawionych za granicą (...) w sposób szczegółowy określały procedurę wydawania zaświadczeń potwierdzających uprawnienie do rekompensaty za utracone mienie za granicą RP. I tak zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości następowało na wniosek osoby uprawnionej, o której mowa w art. 212 ust. 1, 4 i 5 u.g.n., składany do kierownika urzędu rejonowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. W przypadku gdy wniosek składał spadkobierca lub osoba wskazana przez właściciela pozostawionych nieruchomości, do wniosku należało dołączyć odpowiednio postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub oświadczenie właściciela wskazujące osobę, o której mowa w art. 212 ust. 4 u.g.n. (ust. 3). Zgodnie z § 4 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, do wniosku o pustelnie uprawnień należało dołączyć: 1) dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, 2) opis pozostawionych nieruchomości, 3) oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2, 4) operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określono wartość pozostawionych nieruchomości. Potwierdzenie w formie zaświadczenie posiadanych uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. dokonywał w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku kierownik urzędu rejonowego. Przy czym zaświadczenie to powinno było zawierać m.in. wskazanie osoby uprawnionej (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).W sytuacji gdy uprawnienia przysługiwały łącznie wszystkim spadkobiercom (art. 212 ust. 5 u.g.n.), a nie wskazano jednego z nich to interes prawny mieli łącznie wszyscy i tylko łącznie wszyscy mogli żądać czynności organu - wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości. W takim przypadku nikt nie był uprawniony do działania z wyłączeniem pozostałych, nie mógł więc sam żądać czynności organu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., I OSK 159/06, Lex nr 290693). Z powołanych przepisów, tak ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia z 1998 r. wynika wprost, że zaświadczenie powinno było stwierdzać prawo do rekompensaty za mienie pozostawione za granicą - w przypadku śmierci osoby uprawnionej - wobec wszystkich jego spadkobierców lub jednego z nich, wskazanemu przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] potwierdzało, że G.B. oraz H. M. przysługuje uprawnienie do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez J.M. w miejscowości [...] gmina [...] rejon [...] w wysokości [...] złotych. Organ administracyjny co prawda wszczął postępowanie wyjaśniające przedmiocie realizacji uprawnień, jednakże nie oczekując na jego wynik wydał rozstrzygnięcie ustalające, iż na terenie właściwości miejscowej Urzędu Rejonowego w [...] ww. osoby nie zrealizowały dotychczas swoich uprawnień. Tymczasem w dniu [...] Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], mocą której oddał W.M., G.B. oraz H.M. w użytkowanie wieczyste działkę położoną w [...] przy ul. [...], a także sprzedał na ich rzecz dom jednorodzinny, orzekając również o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego przez J.M. poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży domu jednorodzinnego oraz na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W oparciu o ww. decyzję w dniu [...] sporządzony został akt notarialny Rep. A Nr [...], na podstawie którego W. M., G.B. oraz H.M. otrzymali na własność budynek mieszkalny jednorodzinny oraz prawo użytkowania wieczystego działki położonej w [...] przy ul. [...]. Na poczet należności z tytułu opłat na użytkowanie wieczyste gruntu oraz ceny sprzedaży budynku mieszkalnego została zaliczona wartość mienia pozostawionego za granicą przez J.M. Zasadnie zatem organy uznały, iż zaświadczenie z dnia [...] potwierdzające prawa do otrzymania ekwiwalentu w pełnej wysokości w sytuacji realizacji uprawnień i nie przedłożenia przez ww. osoby oświadczenia o dotychczasowym stanie ich realizacji, stanowiło rażące naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. Prawidłowo organy zakwalifikowały to naruszenie jako rażące co wypełniało dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą (...). Z tych wszystkich względów skarga jako nieusprawiedliwiona nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.