I SA/Wa 1623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchylającą w pkt I decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., i jednocześnie w pkt II odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] b.nr., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie nr [...]o pow. [...] m2) w obrębie [...]. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wystąpiła Agencja [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Organ uzasadnił, że sporna działka, wchodząca do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, została oddana decyzją z [...] czerwca 1974 r. Urzędu Powiatowego [...] w użytkowanie Kółka Rolniczego [...]. Tym samym została wyłączona została z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi, o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji, spełnione zostały przesłanki umożliwiające komunalizację spornej nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2249/15, po rozpoznaniu skargi Agencji [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2015 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] w pkt I uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. i w pkt II odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] b.nr., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie nr [... ]o pow. [...] m2) w obrębie [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina Miasto [...]. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja przywołała treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 ze zm.) stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji. Organ podniósł, że mając na uwadze istniejący w sprawie stan faktyczny i prawny oraz po zapoznaniu się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2249/15, podziela stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Komisji, rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wziął pod uwagę analizę stanu prawnego przedstawioną w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o komunalizacji nieruchomości, gdyż nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem oddana była w użytkowanie - Kółku Rolniczemu [...]. Na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., gmina może nabyć z mocy prawa mienia ogólnonarodowe, które nie zostało formalnie przekazane innemu podmiotowi. Zasada ta znalazła potwierdzenie w art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14. poz. 74), który stanowi, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Jednakże, w ocenie Komisji, w rozpatrywanej sprawie zasada ta nie znajdzie zastosowania, gdyż na dzień komunalizacji z mocy prawa jako mienie formalnie przekazane innemu podmiotowi, nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania nie należała do rady narodowej terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Brak jest zatem podstaw do jej komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina Miasto [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) prawa procesowego, tj.: a) art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy; 2) prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z 10 maja 1990 roku poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość na dzień komunalizacji nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka nie podlegała komunalizacji na rzecz gminy właściwej tj. Gminy Miasto [...]. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono nieuwzględnienie przez organy tego, że Kółko Rolnicze [...] nie było państwową osobą prawną. Z tego powodu, w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r., sporne grunty należały do byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Skarżąca wskazała, że w analogicznej sprawie przedmiotową kwestię wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt: 1 SA/Wa 849/10 (LEX nr 750964). Dodatkowym argumentem potwierdzającym tezę, że w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r., sporne grunty należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jest fakt, że po tym dniu, zadysponował nimi były Kierownik Urzędu Rejonowego [...], decyzją z [...] kwietnia 1998 r., [...] (wyrok NSA, sygn. I SA 1986/97). Ponadto, skarżąca wskazała, że pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnośnie pojęcia "mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 roku (W 13/91 KKU) stwierdzając, że obejmowało ono prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Treść art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jest jasna i nie budzi wątpliwości. Skoro na podstawie tego przepisu terenowy organ administracji państwowej sprawując zarząd gruntem, który nie został oddany państwowej osobie prawnej w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to. że organ ten był uprawniony do tego gruntu W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. uchylającą w pkt I decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. i jednocześnie w pkt II odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie nr [...] o pow. [...]) w obrębie [...]. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma okoliczność, że jest ona rozpoznawana po raz kolejny przez organy administracji. Poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz Wojewody [...] o odmowie uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. zostały bowiem uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn.. akt I SA/Wa 2249/15. Powyższe oznacza, że ponownie rozpoznając wniosek Agencji [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. organy związane były oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. Zasada związania organu administracji oceną prawną wyrażoną w zapadłym w sprawie orzeczeniu sądu wynika wprost z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a." Zgodnie z powołanym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1560/97, niepubl.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 oraz z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Lex nr 745376). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Z powyższego wynika, że wyrażony w art. 153 P.p.s.a. obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129, wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, nr 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże s. 263 i n.). Taka sytuacja, w ocenie sądu w składzie orzekającym, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Przypomnieć trzeba, że kontrolując poprzednią decyzję organu odwoławczego wydaną w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów obu instancji, że przekazanie działki nr [...] w użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego [...], na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r., spowodowało, że wyszła ona z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Sąd ten wskazał, że nie oznacza to jednak, że nieruchomość, która nie wchodziła w dniu komunalizacji z mocy prawa w skład PFZ (zob. art. 11 ust. 1 pkt 3 Przepisów wprowadzających), automatycznie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Sąd zajął stanowisko, że powołany przepis ustanowił zasadę komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, które nie zostało formalnie przekazane innemu podmiotowi podzielając tym samym pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 9 grudnia 1993 r., III ARN 72/93 (LEX nr 10915). Następnie sąd wskazał, że co do zasady regułę tę potwierdza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który jednak w tym wypadku nie ma zastosowania do działki nr [...] z uwagi na jej przeznaczenie w planie (na cele gospodarki rolnej). Zatem, w ocenie sądu, należy przyjąć, że na dzień komunalizacji z mocy prawa działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, i pozostawała w użytkowaniu Kółka Rolniczego [...]. Nie należała więc, jako mienie formalnie przekazane innemu podmiotowi, do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji sąd przyjął, że nie było podstaw do jej komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy Miasta [...]. Jej status prawny ukształtowała następnie decyzja z [...] kwietnia 1998 r. Błędne było zatem stanowisko organów obydwu instancji, że po wznowieniu postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (art. 146 § 2 k.p.a.). Dlatego też, w ocenie wówczas orzekającego sądu, organy administracji obydwu instancji naruszyły także art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2249/15, uwzględniając istniejący w sprawie stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził już, że sporna działka nr [...], która pozostawała w użytkowaniu Kółka Rolniczego [...] nie należała - jako mienie formalnie przekazane innemu podmiotowi - do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji nie było podstaw do jej komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto [...]. Jak zaś już wskazano wyżej, związanie wyrokiem sądu oznacza, że organy powinny dokonać wykładni przepisów prawa w taki sam sposób jaki został uznany za prawidłowy w zapadłym wcześniej w sprawie prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] potwierdza, że organy obu instancji obowiązek ten wykonały i prawidłowo - kierując się oceną prawną zawartą w wyroku sądu z 22 marca 2016 r. - uchyliły decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą komunalizację spornej nieruchomości i jednocześnie orzekły o odmowie stwierdzenia komunalizacji. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowa jest ocena ponownie rozpoznających sprawę organów, oparta o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania w przypadku działki nr [...]. Na dzień komunalizacji z mocy prawa, jako mienie formalnie przekazane innemu podmiotowi, tj. Kółku Rolniczemu [...], nieruchomość ta nie należała bowiem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji, prawidłowo uznały organy, że brak jest podstaw do komunalizacji spornej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji argumentacja skarżącej dotycząca braku po stronie Kółka Rolniczego [...]. statusu państwowej osoby prawnej nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § pkt 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.