I SA/Wa 1627/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę [...], prawa własności części nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność K. W. oraz ustalającą za wywłaszczoną część nieruchomości odszkodowanie w kwocie [...] zł i obowiązek wydania nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. ustalił lokalizację [...] od węzła [...] km [...] do granicy [...] km [...], przebiegającą m. in. przez gminę [...]. Działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), nr [...], nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) objęte księgą wieczystą nr [...] i nr [...], położone w gminie [...] i stanowiące własność K. W., zostały przeznaczone na realizację inwestycji określonej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismami z dnia [...] kwietnia 2005 r. i [...] czerwca 2005 r. złożył K. W. ofertę nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...]. Wobec braku zgody właściciela na przedmiotowe oferty, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] lutego 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie przedmiotowej części nieruchomości oraz o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, oraz przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wyznaczył K. W. termin do dnia [...] września 2007 r. na zawarcie umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej części nieruchomości. Wobec braku zawarcia umowy Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. W. złożył odwołanie, w uzasadnieniu którego zakwestionował dokonany podział nieruchomości. Wskazał, że działka nr [...] powinna zostać wykupiona w całości. Nadto podniósł, że podział i wywłaszczenie jest niezgodne z prawem, ponieważ bazuje na różnych oryginałach mapy podziałowej, które zostały przerobione po wydaniu decyzji podziałowej, a zatem są niezgodne ze stanem faktycznym i matrycą. Równocześnie odwołujący się podniósł, że podział, wycena, wykup a teraz wywłaszczenie nieruchomości są niezgodne z prawem, co potwierdził w swoim piśmie rzeczoznawca majątkowy S. R. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., art. 118 ust. 1, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stwierdził, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2007 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S. R. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy. Subiektywne zaś przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość odjętego prawa własności części nieruchomości, przyjęta dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Przepisy rozporządzenia pozwalają bowiem jedynie przy dokonaniu wyceny na uwzględnienie transakcji nieruchomościami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zatwierdzenie podziału nieruchomości następuje w decyzji o lokalizacji drogi, która nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, zaś kwestia wykupu działki nr [...], znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi planowanej [...] ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu wywłaszczeniowym. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. W. W uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzucił organowi odwoławczemu, że nie rozpatrzył jego odwołania odnośnie istnienia różnych oryginałów mapy podziałowej, przerobionych po wydaniu decyzji podziałowej i ofercie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje wyceny wywłaszczonych działek. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesiono. Na wstępie podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Naruszenie tej zasady i skierowanie wydanego przez organ rozstrzygnięcia do osoby niebędącą stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi natomiast przesłankę nieważności wydanej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Oznacza to, że nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, ponieważ skierowanie decyzji do osoby trzeciej jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądza bowiem o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego. Zachodzić ona będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć (np: decyzję skierowano do pełnomocnika strony, czy też do organu osoby prawnej, lub też imiennie do prezesa spółdzielni). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. skierowana została między innymi do T. S. zamieszkałego w [...]. Osoba ta nie brała do tej pory udziału ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu odwoławczym. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nie była jej doręczana. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów (k-10) oraz odpisów z ksiąg wieczystych nr [...] oraz nr [...] (k- 8 i 9) wynika, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, stanowią wyłączną własność skarżącego K. W. (z ustanowioną na części działek [...]). Również wydane wcześniej decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzające projekty podziału działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz działki nr [...] nie były kierowane do T. S. W ocenie Sądu okoliczności te wzbudziły uzasadnione wątpliwości, czy T. S. winien być adresatem zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta ma natomiast bardzo istotne znaczenie, gdyż zgodnie z treścią art. 28 kpa przymiot strony mają jedynie te osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konsekwencje zaś skierowania decyzji do osoby nie będącą strona postępowania mają bardzo radykalny skutek prawny, ponieważ stanowią one przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej. Wyjaśnienie zatem kwestii udziału T. S. w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym ma zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia prawidłowości działania organu odwoławczego w przedstawionej sprawie. Na podstawie nadesłanych akt administracyjnych Sąd orzekający nie może jednak samodzielnie dokonać takiej oceny i jednoznacznie wypowiedzieć się w tej sprawie. Oznacza to, że organ odwoławczy nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przez co naruszył przepisy art. 7, 8, 28 i 109 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takich wad postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Dodatkowo jedynie należy podnieść, że uzasadnienie wydanego orzeczenia, jak zasadnie podniósł to skarżący, nie odnosi się do głównego jego zarzutu zgłaszanego konsekwentnie w trakcie całego postępowania, a także jasno sformułowanego w złożonym odwołaniu, a dotyczącego wyjaśnienia istnienia dwóch różnych w treści map geodezyjnych o tym samym numerze, dotyczących podziału przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie wydanego orzeczenia poza obszernym przytoczeniem treści przepisów prawa, dotyczy w końcowym swoim fragmencie jedynie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, czyli kwestii której K. W. nie podnosił, bowiem w zgromadzonych w aktach sprawy pismach nie kwestionował ani treści operatu szacunkowego, ani wynikającej z niego wysokości ustalonego odszkodowania. Uznać zatem należy, że postępując w ten sposób organ odwoławczy naruszył również w sposób istotny treść art. 107 § 3 kpa, a także treść art. 8 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy administracji publicznej przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, które biorą udział w sprawie i do których należy kierować podjęte rozstrzygnięcia. Następnie organ ponownie merytorycznie rozpatrzy zasadność złożonego przez K. W. odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśni podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.