I SA/Wa 1628/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy O. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki położonej w miejscowości D. o nr ewid. [...] na działki o numerach odpowiednio: [...] zgodnie z załączonym projektem podziału. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obecnie ww. działka stanowi nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną jako tereny rolne. Natomiast, przedmiotowy podział, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest potrzebny do realizacji celu publicznego jakim jest wydzielenie gruntu pod drogę gminną. Dalej organ wyjaśnił, że powyższa nieruchomość, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., przyjętego uchwałą nr [...], jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod poszerzenie drogi gminnej. Toteż przedłożony projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami tego planu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. G. W uzasadnieniu wskazał, iż do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej z urzędu nie wystarczy tylko wskazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że podziału można dokonać z urzędu, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przepis ten konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która winna być wykazana przez inicjatora postępowania będącego jednocześnie organem zatwierdzającym podział. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby podział nieruchomości skarżącego był niezbędny w rozumieniu ustawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podnisło, że materialno-prawną podstawą wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wynika z nich wprawdzie, że o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel (art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy), jednakże uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 powoływanej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji ( art. 6 pkt 1 ustawy). Ponadto organ wskazał, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawa zawiera również unormowanie z art. 95 stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92-94 ustawy, przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w ściśle określonym celu. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, o ile nieruchomość objęta jest zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności jej podziału dokonuje się zgodnie z ustaleniami tego planu. Przy czym, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który swoją opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 powoływanego przepisu). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że ten sam organ administracji publicznej najpierw wydaje opinię, a następnie rozstrzyga decyzją kwestię, którą wcześniej opiniował, gdyż obowiązek wydania opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu jest bezwzględny i wynika wprost z treści art. 93 ust. 4 i 5 powoływanej ustawy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że postanowienie, podejmowane w tym trybie, jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości i dotyczy jedynie zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe wskazuje bowiem art. 97 ust. 1b ustawy w myśl którego, jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, część niezbędnych dokumentów dołącza się do wniosku dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii. Następnie organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], a stanowiącej własność M. G., którego celem jest wydzielenie drogi gminnej, dokonano z urzędu, na co wskazuje treść zawiadomienia z dnia 4 marca 2013 r. Przedmiotem zaś oceny organu opiniującego projekt podziału jest zarówno zgodność proponowanego podziału z funkcją terenu określoną w planie miejscowym (przeznaczeniem) jak i to, czy wydzielone na skutek podziału działki gruntu mogą być zagospodarowane zgodnie z planem (art. 93 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy). Powyższe oznacza, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie a także, czy przeznaczeniu temu służy. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystywania gruntów określonych w planie miejscowym. Wydając opinie o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę tak część graficzną, jak i opisową tegoż planu. Organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren, co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Następnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż projektowane nowo - wydzielone z nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w miejscowości D. - działki, znajdują się terenach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O., przyjęty uchwałą nr [...] przewiduje różne funkcje. Zgodnie z zapisami tego planu (zarówno z jego częścią tekstową jak i graficzną) powstała w wyniku planowanego podziału działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem KDg (teren przeznaczony w planie pod drogi publiczne gminne - § 8 pkt 27 lit. d miejscowego planu), zaś działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 24 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - § 8 pkt 1 planu). W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że skoro proponowany projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, a proponowane do wydzielenia działki i dzieląca je granica pokrywa się z przebiegiem linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach, odzwierciedlonym w części graficznej miejscowego planu - terenu przeznaczonego pod drogę gminną (KDg) z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (24 MN), to tym samym postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wydanie stosownej opinii w tym trybie nie przesądza jeszcze o dokonaniu podziału, co do którego organ orzeka finalnie w drodze decyzji (art. 96 ust. 1 ustawy). Organ opiniujący, na etapie postępowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy. Na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega bowiem badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego, przebiegu tego postępowania jak i zasadność samego podziału. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł M. G. zarzucając mu naruszenie art. 7 .kp.a. przez brak należytego rozważenia interesów stron i przyjęcie, że podział nieruchomości skarżącego jest niezbędny dla realizacji celów publicznych podczas gdy w rzeczywistości organ samorządowy nie wykazał niezbędności podziału nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotowe postanowienie jest wadliwe bowiem narusza prawa właściciela nieruchomości co do decydowania o tym w jaki sposób podzielić nieruchomość. W ocenie strony skarżącej zaistaniała rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem Kolegium zawartym w jego sentencji a uzasadnieniem postanowienia. Lakoniczność uzasadnienia postanowienia prowadzi do wniosku, że Wójt nie wykazał owej niezbędności, o której stanowi art. 97 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w powyższym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa. Okoliczności podniesione przez skarżącego nie dają podstawy do zakwestionowania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r., nr [.....]. Postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. zostało wydane w oparciu o przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) - dalej w skrócie – u.g.n. Zgodnie z tym przepisem zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, organy administracji prawidłowo przyjęły, że proponowany projekt podziału działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości D., na działki o nr [...] - jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., przyjętego uchwałą nr [...] Zgodnie bowiem z zapisami tego planu, tj. zarówno z jego częścią opisową jak i graficzną, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem KDg - teren przeznaczony w planie pod drogi publiczne gminne (§ 8 pkt 27 lit. d miejscowego planu), zaś działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 24 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 8 pkt 1 planu). Powyższe oznacza, że proponowany projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Należy jeszcze raz podkreślić, że w wydanym na podstawie art. 93 ust. 5 u.g.n. rozstrzygnięciu organ administracji orzeka jedynie o zgodności wstępnego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie jest władny do rozpoznania zarzutów dotyczących innych aspektów planowanego podziału. Zwrócić należy bowiem uwagę na okoliczność, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przedmiotowe postępowanie, jak to zostało wyjaśnione na wstępie, prowadzone jest na podstawie art. 93 ust. 4 tejże ustawy i dotyczy wyłącznie zgodności z miejscowym planem, która jest jedynym kryterium opiniowania. W konsekwencji, w postępowaniu dotyczącym oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego organ nie ocenia przesłanek wynikających z art. 97 ust. 3 pkt 1, tj. niezbędności podziału nieruchomości do realizacji celów publicznych. Nieruchomość staje się bowiem niezbędna na cel publiczny, m.in. w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej, co spełnia przesłankę wskazaną w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., warunkującą możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., I OSK 410/07, LEX nr 453975). Wobec tego wszelkie zastrzeżenia skarżącego co do owej “niezbędności", mogły być podnoszone przez skarżacego na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., a nie w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6