I SA/Wa 1630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi F. A. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych oddala skargę. Rada Miejska w P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. - o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733), podjęła w dniu [...] maja 2002 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Szczegółowe kryteria i zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w załączniku do powyższej uchwały, stanowiącym jej integralną część. Jednym z przyjętych przez Radę Miejską kryteriów, uprawniających do ubiegania się o najem lokalu gminnego, jest miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o najem. Stanowi o tym pkt 2 części I załącznika, w brzmieniu: "umowy najmu są zawierane tylko z mieszkańcami P.". Uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2002 r., w części objętej pkt 2 załącznika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. A. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poprzedzona została przez skarżącą bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę pkt 2 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi F. A. podała, iż jest obywatelką R. narodowości c. i na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2008 r. uzyskała zgodę na pobyt tolerowany na terenie Polski. Zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką na terenie gminy P., gdzie wynajmuje mieszkanie od osoby prywatnej. W związku z trudną sytuacja materialną i zdrowotną (na skutek wypadku skarżąca stała się osobą niepełnosprawną), złożyła ona w dniu 31 sierpnia 2009 r. wniosek o przyznanie jej z zasobów gminnych lokalu mieszkalnego. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku, Prezydent Miasta P. wskazał, w piśmie z dnia 27 maja 2009 r. nr [...], że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P., o uzyskanie mieszkania z zasobów komunalnych mogą ubiegać się tylko stali mieszkańcy P. Na powtórną zaś prośbę o rozpatrzenie wniosku, skarżąca otrzymała odpowiedź o podtrzymaniu poprzednio wyrażonego stanowiska. Zdaniem skarżącej przepis pkt 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2002, na skutek jego wadliwej interpretacji przez organy gminy, narusza jej prawa do ubiegania się o mieszkanie komunalne na terenie P. i jest niezgodny z prawem. Organy gminy interpretują bowiem zawarty w tym przepisie wymóg zamieszkiwania w P. jako wymóg posiadania stałego zameldowania. Potwierdzeniem takiej interpretacji pkt 2 załącznika do uchwały, jest według niej stanowisko Prezydenta Miasta P. wyrażone w piśmie z dnia 21 lipca 2009 r. nr [...], kierowanym do Stowarzyszenia [...] (do którego o pomoc zwróciła się skarżąca), oraz stanowisko z-cy Prezydenta Miasta P. przedstawione na sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 27 maja 2010 r., na której rozpatrywane było m.in. wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i zmiany ww. przepisu. Na sesji tej, w ustnym wystąpieniu, z-ca Prezydenta Miasta P. wyjaśnił, iż prawo do ubiegania się o wynajem lokali gminnych przysługuje wyłącznie osobom zameldowanym na pobyt stały w P. Takie zaś rozumienie pkt 2 załącznika do kwestionowanej uchwały prowadzi, zdaniem strony, do niedopuszczalnego pośredniego dyskryminowania osób o innym pochodzeniu etnicznym, narodowościowym czy rasie. W większości bowiem przypadków, osoby takie nie mają możliwości uzyskania meldunku, gdyż właściciele prywatnych mieszkań bardzo niechętnie meldują cudzoziemców nawet na pobyt czasowy. Skarżąca powołała się przy tym na definicję dyskryminacji pośredniej zawartą w art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady nr 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, zgodnie z którą dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu celu są odpowiednie i konieczne. Wskazała ponadto na wynikający z art. 32 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji. W konkluzji skargi F. A. podkreśliła, iż cudzoziemcy – osoby o innym niż polskie obywatelstwie, innym pochodzeniu rasowym lub etnicznym, mają pełne prawo, aby ich wnioski o wynajęcie mieszkania z zasobów gminy były rozpatrzone na takich samych zasadach, jak wnioski obywateli polskich, a po spełnieniu warunków mają oni prawo do otrzymania lokali. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie pkt 2 uchwały i zobowiązanie organu do jego zmiany, tak aby nie naruszał jej uprawnień, a praktyka jego stosowania była zgodna z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady, kwestionowana przez skarżącą regulacja nie dzieli bowiem mieszkańców P. w ich uprawnieniach ze względu na pochodzenie etniczne czy rasę. Przyjmując zaś kodeksowe znaczenie określenia miejsca zamieszkania, nie może być mowy o dyskryminacji bezpośredniej ani pośredniej, rozumianej zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady Nr 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego przez F. A., uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2002 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest dopuszczalne. Uchwała ta bowiem, jako akt dotyczący zasad gospodarowania przez gminę mieniem komunalnym, jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ww. przepisu. Skarżąca dopełniła także wymogu wezwania Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowała termin do wniesienia skargi, zaś jej legitymacja w tej sprawie pozostaje okolicznością bezsporną. Przedmiotowa uchwała wydana została w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. – o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie z systematyką aktu przyjętą przez organ go stanowiący, szczegółowe unormowania odnoszące się do zasad i kryteriów wynajmowania lokali komunalnych zawarte zostały w załączniku do uchwały. W załączniku tym, w części pierwszej zatytułowanej "Postanowienia ogólne" określono wysokość dochodu i warunki zamieszkiwania, które uprawniają do zawarcie umowy najmu (pkt 1), wskazano na wymóg zamieszkiwania na terenie P. (pkt 2), określono zasady pierwszeństwa w przyznawaniu lokali mieszkalnych (pkt 3), określono warunki dokonywania zamiany lokali (pkt 4), określono czas na jaki może być zawarta umowa najmu, który jest związany ze stosunkiem pracy (pkt 5). Skarżąca zakwestionowała legalność pkt 2 części I załącznika do uchwały stanowiącego, iż "umowy najmu są zawierane tylko z mieszkańcami P.". Jej zdaniem, tak sformułowany przepis mimo jego neutralnego brzmienia, poprzez jego wadliwą interpretację: utożsamianie przez organy gminy miejsca zamieszkania z miejscem stałego zameldowania, prowadzi do dyskryminacji pośredniej cudzoziemców oraz osób o innym pochodzeniu etnicznym i rasie, które to osoby mają utrudnione możliwości uzyskania na terenie gminy stałego meldunku, ze względu na opór przed ich meldowaniem przez prywatnych właścicieli mieszkań. Zarzut ten jest o tyle chybiony, że sprowadza się on w istocie do zakwestionowania legalności działań organu administracji publicznej w procesie stosowania prawa (a więc wykonywania uchwały), a nie treści normatywnej uchwalonego przez Radę przepisu. Zważyć zaś należy, że nawet błędne zastosowanie przepisu aktu prawa miejscowego, w toku rozpoznawania konkretnej sprawy (które może być następstwem niewłaściwej wykładni przepisu, bądź wadliwie dokonanej przez organ subsumcji), nie oznacza, że przepis ten winien być z sytemu prawnego wyeliminowany. Dla skutecznego zakwestionowania aktu prawa miejscowego (jego części) konieczne jest bowiem stwierdzenie, że ze względu na zakres nałożonych na jednostkę obowiązków lub ograniczenie jej uprawnień, jest on sprzeczny z ustawą bądź godzi w konstytucyjnie chronione prawa i wolności. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zakwestionowany przez stronę przepis, uzależnia dopuszczalność zawarcia przez gminę umowy najmu lokalu komunalnego od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o najem, wskazując, że umowa ta może być zawarta jedynie z mieszkańcami P. Odwołuje się on zatem do obiektywnego kryterium jakim jest zamieszkiwanie osoby fizycznej na terenie gminy (Miasta P.) i nie różnicuje pod względem prawnym poszczególnych grup mieszkańców gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest zaś, w myśl art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. "Zamieszkiwanie" jest zatem wyłącznie prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Dla stwierdzenia zamieszkiwania danej osoby w określonym miejscu, prawnie obojętne są takie okoliczności jak pochodzenie tej osoby, rasa czy narodowość. Każdy zatem, kto zamieszkuje na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu jest w świetle prawa jej mieszkańcem, a tym samym w zakresie praw i obowiązków wynikających z faktu uczestnictwa we wspólnocie samorządowej podlega on takim samym rygorom prawnym, jak inni mieszkańcy tej gminy. Przy czym, co należy podkreślić, brak ewentualnego stałego zameldowania na terenie gminy nie pozbawia osoby fizycznej statusu mieszkańca gminy, o ile pobyt ten ma charakter stały. Zawarte w uchwale Rady Miejskiej w P., ograniczenie kręgu uprawnionych do ubiegania się o najem lokali komunalnych, do osób mieszkających na terenie gminy (Miasta P.), niewątpliwie nie zawiera zróżnicowania w zakresie praw i obowiązków poszczególnych mieszkańców tej gminy. Nie można więc skutecznie zarzucić temu uregulowaniu charakteru dyskryminującego. Stanowi ono przy tym logiczną konsekwencję realizacji przez gminę nałożonego na nią z mocy art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, jako zadania własnego, obowiązku tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, którą to wspólnotę stanowią ex lege wszyscy mieszkańcy gminy, o czym stanowi z kolei art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem podjęta przez Radę Miejską w P. uchwała z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], wydana została w oparciu i w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zaś poszczególne jej zapisy normatywne, w tym kwestionowany przez skarżącą pkt 2 części I załącznika do uchwały, nie zawierają w swej treści norm o charakterze dyskryminującym, a więc sprzecznych z zawartym w art. 32 Konstytucji RP zakazem jakiejkolwiek dyskryminacji, to uchwała ta odpowiada prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.