I SA/Wa 1630/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania P. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., Nr [...], o zmianie decyzji o ustaleniu opłaty z pobyt P. Z. w Domu Pomocy Społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył P. Z. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], Prezydent [...] ustalił odpłatność za pobyt P. Z. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Pismem z [...] stycznia 2018 r. organ powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o odpłatności za pobyt P. Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. w związku ze zmianą wysokości dochodu mieszkańca. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Prezydent [...]. orzekł o zmianie własnej decyzji z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], w ten sposób że w pkt 1 ustalił od P. Z. od [...] stycznia 2018 r. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, w pkt 2 ustalił od P. Z. (syna) opłatę za pobyt ojca P.Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] stycznia 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w pkt 3 ustalił od P. Z. (syna), opłatę za pobyt ojca P. Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od [...] lutego 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a w pkt 4 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Prezydent uzasadnił, że zmiany decyzji o odpłatności za pobyt P. Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] dokonano po ustaleniu, że zmieniła się sytuacja materialna P. Z. oraz zmieniła się wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania w ww. placówce. Odwołanie od ww. decyzji złożył P. Z. wnosząc o jej uchylenie i zwolnienie z konieczności ponoszenia opłat za pobyt P. Z. w domu pomocy społecznej, przeprowadzenie dowodu z wyroku rozwodowego P. Z. oraz wyroku zasadzającego alimenty na okoliczność znęcania się P. Z. nad żoną i skarżącym oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o zmianie decyzji o ustaleniu opłaty z pobyt P. Z. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 106 ust. 5, art. 60 ust. 1 i 2, art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej bez znaczenia pozostają załączone do odwołania wyroki: rozwodowy oraz zasądzający alimenty. Podobnie, nie ma znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że P. Z. był alkoholikiem oraz znęcał się nad rodziną. Ustawodawca obciążył obowiązkiem ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej małżonka i krewnych bez względu na to, jak w stosunku do nich zachowywał się mieszkaniec domu pomocy społecznej. Jedynym kryterium obciążenia tymi opłatami jest sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej. Ponadto, organ podniósł, że rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 64 ustawy o pomocy społecznej) może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu miesięcznej wysokości tej opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ww. ustawy. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu jeżeli strona złoży wniosek w tej sprawie. W konsekwencji, w ocenie organu, nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii zwolnienia z opłaty w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty za pobyt ojca skarżącego w Domu Pomocy Społecznej. Kolegium wskazało również, że nie jest uprawnione do zwolnienia z opłaty, a ze stosownym wnioskiem trzeba wystąpić do organu pierwszej instancji. Końcowo organ zaznaczył, że P. Z. nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność twierdzenia, że jego rodzina jest trzyosobowa, a nie dwuosobowa. Nie zareagował też na zawiadomienie otrzymane w dniu [...] stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty za pobyt P. Z. w Domu Pomocy Społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył P. Z. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego zbadania sprawy, zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ nie rozpatrzył dowodów powołanych przez skarżącego, które zawnioskowane zostały dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wyroku Sądu Okręgowego z [...] marca 1998 r. orzekającego rozwód oraz wyroku Sądu Rejonowego z [...] grudnia 1980 r.; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podstawą zastosowania zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w szczególności, że jedynym kryterium jest sytuacja materialna obowiązanego, podczas gdy przepis zawiera otwarty katalog przyczyn zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, na co jednoznacznie wskazuje użyte w treści ww. przepisu słowo "w szczególności", zważywszy zaś na obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz cel, jaki realizuje obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obciążający krewnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, należy uznać za uzasadnione stosowanie zasad dotyczących obowiązku alimentacyjnego określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa do obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej; 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zaniechanie jego pomocniczego zastosowania i brak jego uwzględnienia na interpretację zawartego w art. 64 ustawy o pomocy społecznej zakresu katalogu otwartego możliwych przypadków zwolnienia z odpłatności; 4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o bezterminowym zwolnieniu skarżącego z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., Nr [...], o zmianie decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], w sprawie ustalenia opłaty za pobyt P. Z. w domu pomocy społecznej. Istota niniejszej sprawy dotyczy tego czy istnieją podstawy do obciążenia skarżącego zmienioną opłatą za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej (w części nie pokrywanej z emerytury ojca). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl zaś art. 60 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnic gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z powołanych przepisów wynika, że powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej determinują z jednej strony przesłanki podmiotowe, tj. umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę, a z drugiej przedmiotowe – odnoszące się do dochodu osoby zobowiązanej. Określając krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustawodawca przyjął pewną kolejność, która determinuje poszukiwanie konkretnego podmiotu, który zostanie obciążony tym obowiązkiem. Obowiązek wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności ciąży na mieszkańcu domu (w przypadku osoby małoletniej – na przedstawicielu ustawowym, który pokrywa koszty z dochodów dziecka), w dalszej kolejności – na małżonkach oraz zstępnych, których obowiązek wyprzedza w tym zakresie obowiązek zstępnych. Dopiero na samym końcu obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 ustawy). Wolą ustawodawcy było zatem obciążenie opłatami w pierwszej kolejności bezpośredniego beneficjenta pomocy, a dopiero w dalszej kolejności – jego małżonka i najbliższych krewnych. Potwierdza to przyjęcie zasady, że w przypadku małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminy obowiązek wnoszenia opłaty aktualizuje się tylko wówczas, jeżeli sam beneficjent (mieszkaniec domu) ponosi pełną odpłatność. Z kolei w kontekście przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej decyduje wysokość uzyskiwanego dochodu. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że ojciec skarżącego ponosi opłatę w granicach określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. 70% dochodu uzyskiwanego z tytułu świadczenia emerytalnego. Z kolei, w odniesieniu do obowiązku skarżącego kluczowy jest art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy, który przewiduje, że zstępni ponoszą opłatę jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dodatkowo, kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego (zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...] maja 2017 r.) potwierdza prawidłowość stanowiska organów, że na skarżącym ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w zakresie przekraczającym kwotę opłaty ponoszoną przez samego beneficjenta. Przesądzają o tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe. Rację ma przy tym Kolegium, że w aspekcie przesłanki podmiotowej jedyną istotną w sprawie kwestią jest bezsporne stwierdzenie, że skarżący jest zstępnym osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Ustawodawca oparł bowiem analizowane zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającego z usług domu pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 292-293). Wobec powyższego, podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące braku relacji, kontaktów i więzi emocjonalnej z ojcem nie mają znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty. Nie można również podzielić zarzutów skargi o wadliwym zastosowaniu przez organy przepisów dotyczących zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem wyłącznie decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty. W rozpoznawanej sprawie nie jest zatem możliwe odnoszenie się do ustawowych przesłanek zwolnienia z opłaty, gdyż jest to okoliczność podlegająca badaniu w odrębnym postępowaniu, co trafnie zauważył organ odwoławczy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że z art. 64 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi odnosić się bowiem do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Pogląd ten został również wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, a także w literaturze przedmiotu (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 302). W świetle tych trafnych poglądów niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty dotyczące niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, w tym braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z wyroku rozwodowego oraz wyroku zasadzającego alimenty, a także wadliwego zastosowania art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie podzielił również zarzutu nienależytego wyjaśnienia przez organy sytuacji materialnej skarżącego. Z akt sprawy wynika, że skarżący, prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek dokumentów ani oświadczeń dotyczących dochodu oraz składu rodziny. Niezależnie od tego, zwrócić trzeba uwagę, że nawet przy uwzględnieniu, że rodzina skarżącego jest trzyosobowa, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Porównanie bowiem dochodu skarżącego, ustalonego na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] maja 2017 r., z kryteriami dochodowymi, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, potwierdza, że dochód na osobę w trzyosobowej rodzinie również byłby wyższy od określonego w przepisach ustawy 300 % kryterium dochodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.