I SA/Wa 1638/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. (dalej "skarżącego") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz: 1) K. K. w kwocie [...] zł za udział 7/48, 2) Z. S. w kwocie [...] zł za udział 7/48, 3) J. S. w kwocie [...] zł za udział 1/8, 4) L. L. w kwocie [...] zł za udział 7/72, 5) M. L. w kwocie [...] zł za udział 7/72, 6) J. C. w kwocie [...] zł za udział 7/72, 7) P. C. w kwocie [...] zł za udział 7/72, 8) M. C. w kwocie [...] zł za udział 7/72, 9) J. B. w kwocie [...] zł za udział 7/144 oraz 10) M. G. w kwocie [...] zł za udział 7/144 z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] – utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzją zrid") nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...] (dalej "przejęta nieruchomość"), została przeznaczona pod przebudowę ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] w W. od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową [...] relacji W. do skrzyżowania z [...] (rejon ul. [...]) na odcinku ok. [...] m. 2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz współwłaścicieli przejętej nieruchomości w sposób wskazany na wstępie. 3. Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, zarzucając Wojewodzie, że orzekając w sprawie oparł się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. W ocenie skarżącego, wyceniając przedmiotową działkę rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił jej przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Zdaniem strony skarżącej wyceniana nieruchomość w ww. studium położona jest w korytarzu ulicy [...], natomiast biegły do porównań przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne. Tak dobrany materiał porównawczy, zdaniem skarżącego nie spełnia warunku podobieństwa. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności przez organ I instancji doprowadziło do naruszenia przez niego art. 7, 75 i 77 Kpa, III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r., Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego regulują przepisy: 1) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej "ustawy drogowej", 2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "ugn", 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenia z 2004 r.". 2. Z regulacji tych wynika, co następuje: Zgodnie z art.12 ust.4 pkt 1 ustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.11 f ust.1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art.18 ust.1 ustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust.3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art.134 ust.1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art.135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ugn jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art.154 ust.1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art.154 ust. 2 i 3 ugn w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust 1 ww. rozporządzenia rozporządzenia z 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust, 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do § 36 ust, 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 3. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2011 roku przez rzeczoznawcę majątkowego W. W., posiadającego uprawnienia nr [...]. Przy piśmie z dnia 26 grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego. 4. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera następujące ustalenia w kwestii wartości przejętej nieruchomości: 4.1. (położenie i stan zagospodarowania) Wyceniana nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] położona jest w strefie peryferyjnej miasta W., w obrębie [...]. Przedmiotowa działka stanowi miejscami zakrzaczone pole uprawne. Działka ta posiada regularny kształt zbliżony do prostokąta. Przedmiotowa nieruchomość sąsiaduje od strony północnej z ulicą [...], a od strony południowej z działką nr [...] stanowiącą dalszą część pola uprawnego, od strony zachodniej z działką nr [...] a od strony wschodniej z działką nr [...]. Nieruchomość usytuowana jest przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych W., stanowiących m. in. fragment drogi krajowej nr [...]. Pomimo tego, że nieruchomość zlokalizowana jest w dość atrakcyjnym obrębie W., położenie nieruchomości jest mało atrakcyjne ze względu na sąsiedztwo węzła komunikacyjnego "[...]", stacji kolejowej [...], a także [...] Szpitala [...]; 4.2. (przeznaczenie nieruchomości) Na str. 5 operatu szacunkowego biegły wskazał, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...], wynika, iż w dacie wydania decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu 5 marca 2010 roku nieruchomość podlegająca wycenie, położona była na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" - z przeznaczeniem pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne; 4.3. (podejście i metoda wyceny) Wyceniając przedmiotową nieruchomość, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej; 4.4. (rynek transakcji przyjęty do porównań) Dla potrzeb wyceny biegły analizą objął rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne, obejmujący obszar miasta W., z okresu od stycznia 2010 r. do października 2011 r. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku, do ostatecznego porównania biegły wyselekcjonował 11 transakcji; 4.5. (cechy mające najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości) Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: położenie szczegółowe nieruchomości - waga 35%, przeznaczenie w mpzp - waga 25%, dostęp do drogi głównej - waga 20%, kształt działki - waga 20%; 4.6. (wartość szacowanej nieruchomości) Wartość 1m2 gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę 306,56 zł, tym samym łączna wartość gruntu została określona na kwotę 88 900,00 zł. 5. Miasto W. zakwestionowało sporządzoną wycenę wskazując, że szacowany grunt nie leżał w powołanym studium na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne lecz na terenie ulicy [...]. 6. Organ odwoławczy dochodząc do przekonania, że słusznie skarżący wskazał przeznaczenie szacowanego gruntu jako na przeznaczenie drogowe, pismem z dnia 29 lipca 2013 r. wystąpił do biegłego z prośbą o dokonanie analizy rynku lokalnego i regionalnego pod kątem występowania na nim nieruchomości nabywanych na cele drogowe. 7. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonej przez niego analizy rynku regionalnego z okresu od 2010 r. do 2013 r., obejmującego teren województwa dolnośląskiego, ze szczególnym uwzględnieniem zarówno obszarów zurbanizowanych jak i nieruchomości położonych w ciągach dróg krajowych, podobnie jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, zanotowano kilkadziesiąt transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod układy komunikacyjnych. Zanotowane jednostkowe ceny transakcyjne mieściły się w przedziale od 10 zł/m2 do 120 zł/m2, z wartością przeciętną na poziomie 60-65 zł/m2. Biegły podkreślił jednocześnie, iż zanotowane transakcje, choć dotyczyły nieruchomości c podobnym przeznaczeniu, co nieruchomość szacowana, nie mogą być przyjęte do porównania, ze względu na brak podobieństwa lokalizacyjnego. 8. Wobec powyższego stwierdzić należy, że biegły prawidłowo, wobec braku podobnych nieruchomości drogowych do porównań, przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, czyli nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ten sposób wyceny odpowiada § 36 ust, 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie można w tej sytuacji uznać, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. IV. Miasto W. wniosło do Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujący ustaleniem przez organ, iż brak jest nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości, której wartość podlegała oszacowaniu, czyli niezebranie i w konsekwencji nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie nieruchomości drogowych podobnych do przedmiotowej nieruchomości oraz przekroczenie przez organ w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tzn.: 1. art.4 pkt 6, art. 134 ugn i § 36 ust.1 - 4 , § 55, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego odnośnie treści operatu szacunkowego - w zakresie dotyczącym wymaganej treści operatu będącego podstawą ustalenia wartości nieruchomości, 2. art. 130 ust.1 i art. 134 ugn, gdyż wysokość odszkodowania powinna być ustalona według przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji, a ustalenie odszkodowania w sposób aprobowany przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju naruszałoby te zasady, III. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcia, iż brak jest - ze względu na brak "podobieństwa lokalizacyjnego" - nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości szacowanej i przyjęcie, iż należało wobec tego przy wycenie uwzględnić nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. W zleconych przez Wojewodę wycenach, odnoszących się do nieruchomości położonych w pobliżu przedmiotowej nieruchomości i objętych tą samą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rzeczoznawca majątkowy określił poziom cen rynkowych nieruchomości drogowych w mniejszym przedziale niż na potrzeby niniejszego postępowania, tj. w przedziale 108,45 zł/m2 - 121,59 zł/m2 (por. operaty sporządzone w sprawach dotyczących: działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 578 m2, działki nr [...],[...] i działki nr [...],[...], obręb [...] o łącznej powierzchni 1 374 m2, działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 454 m2, działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 1 430 m2, działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 481 m2, działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 202 m2). Na podstawie niektórych z tych wycen Wojewoda [...] w latach 2012 - 2014 r. wydał już decyzje o numerach: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] z dnia [...] września 2013 r., [...] z dnia [...] marca 2014 r. i [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. 2. Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego udzielonych na zapytanie Ministra w tej sprawie wynika, iż na rynku regionalnym odnotowano kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod układy komunikacyjne. Rzeczoznawca majątkowy uznał jednak, iż transakcje te, choć dotyczyły nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, co nieruchomość szacowana, w tym konkretnie przypadku nie mogą być przyjęte do porównania ze względu na "brak podobieństwa lokalizacyjnego". W ocenie skarżącego ustalenia rzeczoznawcy w powyższym zakresie powinny być objęte operatem szacunkowym. Z operatu tego powinno wynikać, jakie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, o jakich cechach, zostały odnotowane na rynku i dlaczego rzeczoznawca odmówił nieruchomościom drogowym cech podobieństwa do nieruchomości szacowanej, co jak wynika z jego wyjaśnień, spowodowało uwzględnienie przy wycenie nieruchomości innego rodzaju. Obowiązek przedstawienie przez rzeczoznawcę wskazanych wyżej wyjaśnień należy wywodzić z § 55 rozporządzenia z 2004 r. 3. Z racji obarczenia przedmiotowego operatu wskazanymi wyżej uchybieniami nie istnieje możliwość rzetelnego zweryfikowania jego ustaleń w kwestii podobieństwa lub braku podobieństwa nieruchomości drogowych. 4. Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił przy tym, co rozumie pod pojęciem "brak podobieństwa lokalizacyjnego" i dlaczego brak tego akurat podobieństwa miałaby wykluczać dopuszczalność uznania nieruchomości za podobne. W innych analogicznych sprawach nieruchomości o tym samym przeznaczeniu rzeczoznawca wycenił jako nieruchomości drogowe, czyli uznał ich "podobieństwo lokalizacyjne". 5. Wymaga przy tym zauważenia, iż także w tej sprawie w operacie szacunkowym z października 2010 r., który na skutek zmiany przepisów nie został uwzględniony przy ustaleniu wysokości odszkodowania, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił 21 transakcji nieruchomościami drogowymi, które uznał za nieruchomości podobne do przedmiotowej nieruchomości, pomimo ich różnego położenia (operat z października 2010 r. - w aktach sprawy, wyciągi z operatów sporządzonych w sprawach: działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 578 m2, działki nr [...],[...] i działki nr [...],[...], obręb [...] o łącznej powierzchni 1 374 m2, działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 454 m2, działki nr [...],[...], obręb [...] o powierzchni 1 430 m2). 6. Ustalenie na rzecz byłych współwłaścicieli odszkodowania za przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa grunt w kwocie uwzględniającej przeznaczenie gruntu pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne, w ewidentny sposób kłóci się z przeznaczeniem gruntu wynikającym wprost ze studium, w sytuacji, w której na rynku istnieją podobne nieruchomości drogowe. Argument o braku "podobieństwa lokalizacyjnego" transakcji nieruchomości drogowych odnotowanych na rynku jest chybiony, a treść operatu, jak i uzasadnienia decyzji Ministra w tym zakresie lakoniczna. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Ministra z dnia [...] marca 2014 r. było ustalenie na rzecz byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości odszkodowania należnego z tytułu utraty własności tej nieruchomości, do której doszło wskutek wcześniejszego wydania, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. 2. Zgodnie z art. 12 ust.1 i 2 ustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art.12 ust.4a ustawy). 3. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 4. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez Ministra w postępowaniu odwoławczym, zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązków wynikających z art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Powyższe uchybienie jest wynikiem dokonania przez organ odwoławczy niedostatecznie wyczerpującej oceny wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji. 5. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Tytułem przykładu należy wskazać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, w myśl którego w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane - nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego. 6. W operacie rzeczoznawca stwierdził, że w myśl postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol "[...]"). W konsekwencji powyższego ustalenia rzeczoznawca przeprowadził badanie lokalnego (tj. wrocławskiego) rynku transakcji nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe jednorodzinne. Na podstawie tak zebranych danych rzeczoznawca oszacował wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości (stosując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej) na 88 900 zł, przyjmując wartość rynkową 1 m2 działki na 306,56 zł. 7. W trakcie rozpatrywania odwołania Miasta od decyzji Wojewody [...] uznał zasadność zarzutu odwołania w odniesieniu do wadliwego zakwalifikowania przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości jako przeznaczonej na cele mieszkaniowe jednorodzinne w sytuacji, w której nieruchomość ta przeznaczona jest w rzeczywistości na cele drogowe (wg studium nieruchomość położona jest w korytarzu ulicy [...]). W następstwie powyższego Minister, dostrzegając potrzebę ustalenia, czy na rynku transakcji nieruchomościami wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi, w oparciu o które możnaby oszacować wartość przedmiotowej działki, pismem z dnia 29 lipca 2012 r. wystąpił do rzeczoznawcy o przeprowadzenie analiz z tym zakresie. 8. W odpowiedzi na wystąpienie Ministra rzeczoznawca przedstawił stosowne wyjaśnienia w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., stwierdzając co następuje: (-) Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku regionalnego, obejmującego teren województwa dolnośląskiego, ze szczególnym uwzględnieniem zarówno obszarów zurbanizowanych jak i nieruchomości położonych w ciągach dróg krajowych, podobnie jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny zanotowano kilkadziesiąt transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod układy komunikacyjne; (-) Badanie rynku regionalnego przeprowadzono za okres od 2010 do 2013 roku. W badanym okresie zanotowano kilkadziesiąt transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod układy komunikacyjne; (-) Badanie objęło obszary zurbanizowane na terenie województwa [...], w szczególności miasta W., J., L., obszary zurbanizowane takie jak L.- zurbanizowany obszar czterech powiatów: [...],[...], l[...] i [...], obszar wokół W. [m.in. miasto S.) czy miasto S., a także teren powiatu [...], bezpośrednio graniczącego z miastem W.; (-) Na tak zdefiniowanym obszarze i w badanym okresie zanotowano kilkadziesiąt transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod układy komunikacyjne. Zanotowane jednostkowe ceny transakcyjne [zł/m2 powierzchni gruntu] mieściły się w przedziale od 10 zł/m2 do 120 zł/m2, z wartością przeciętną na poziomie 60-65 zł/m2. Należy przy tym wskazać, iż zanotowane transakcje, choć dotyczyły nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, co nieruchomość szacowana, nie mogą być przyjęte do porównania, ze względu na brak podobieństwa lokalizacyjnego; (-) Sama analiza transakcji kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych pod układy komunikacyjne na terenie miasta W. wskazuje na osiąganie wyższych cen jednostkowych z ceną przeciętną na poziomie 100-120 zł/m2; (-) Również analiza innych rynków (tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową bądź aktywność gospodarczą) jednoznacznie wskazują na osiągane wyższe ceny na terenie miasta W. niż w innych aglomeracjach miejskich na terenie województwa [...]; (-) Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z §26 ust.1 możliwość zastosowania cen z rynku regionalnego istnieje wtedy, gdy na rynku lokalnym (tutaj rynek miasta W.) nie zanotowano obrotu nieruchomościami podobnymi. W przypadku terenu miasta W. istnieje obrót nieruchomościami podobnymi, stąd do oszacowania przedmiotowej nieruchomości przyjęto transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie miasta W. 9. Z cytowanych wyżej wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że dokonał on analizy transakcji nieruchomościami drogowymi zarówno na rynku regionalnym i lokalnym, ustalając ich wartość, kształtującą się w odniesieniu do rynku regionalnego na poziomie 10 zł/m2 - 120 zł/m2 (z wartością przeciętną na poziomie 60-65 zł/m2), natomiast w odniesieniu do rynku lokalnego (miasta W.) na przeciętnym poziomie 100-120 zł/m2. Z treści pisma należy wnosić, że przeszkodą do oszacowania wartości przedmiotowej działki w oparciu o ceny transakcji nieruchomościami drogowymi, zawarte na rynku regionalnym jest brak podobieństwa lokalizacyjnego do tejże działki. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na fakt, że po pierwsze, wniosek rzeczoznawcy o braku podobieństwa lokalizacyjnego nie został przez niego uzasadniony (brak nie tylko szczegółowych analiz w tym zakresie, ale chociażby ogólnego, hasłowego przedstawienia zasadniczych różnic pomiędzy cechami lokalizacyjnymi nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości drogowych, o których mowa w piśmie), po drugie, zastrzeżenie o wskazanym wyżej braku podobieństwa lokalizacyjnego, rzeczoznawca poczynił wyłącznie w odniesieniu do transakcji drogowych na rynku regionalnym, pomijając je przy opisie sytuacji na rynku lokalnym. 10. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że w cytowanym wyżej piśmie rzeczoznawca potwierdził następujące fakty: 1) występowania transakcji nieruchomościami drogowymi zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym, 2) kształtowania się cech tych nieruchomości na poziomie blisko trzy razy niższym aniżeli ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przyjęte jako podstawa oszacowania przedmiotowej nieruchomości (rynek lokalny - 100-120 zł/m2 , rynek regionalny - 10 zł/m2 - 120 zł/m2 z wartością przeciętną na poziomie 60-65 zł/m2, wartość 1 m2 przyjęta w operacie - 306,56 zł). Pomimo uzyskania tego rodzaju stanowiska rzeczoznawcy organ odwoławczy uznał w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do oszacowania przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcji nieruchomościami mieszkaniowymi, tj. uznał prawidłowość sposobu wyceny, przyjętego w operacie. 11. Takie stanowisko organu odwoławczego naraża się na zarzut niekonsekwencji co najmniej w zakresie zaniechania jednoznacznego wyjaśnienia przez organ, czy w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione przeszkody do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcji nieruchomościami drogowymi. Zgodnie z przepisem § 36 ust.4 rozporządzenia z 2004 r. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z cytowanego przepisu rozporządzenia wynika zatem jasno, że przyjmowanie na potrzeby wyceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości (w niniejszej sprawie takim "przyległym" przeznaczeniem w stosunku do wycenianej działki drogowej jest przeznaczenie mieszkaniowe) dopuszczalne jest o tyle tylko, o ile niemożliwe jest określenie wartości szacowanej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że na tym etapie sprawy, w tym w szczególności na tym etapie zaawansowania organu w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, w żadnym wypadku nie można mówić o wykazaniu braku możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przeciwnie, omówione wyżej stanowisko rzeczoznawcy daje podstawę do wstępnego wnioskowania, że możliwość taka istnieje co najmniej w kontekście rynku lokalnego, nie wykluczając w dalszej kolejności ustaleń z rynku regionalnego (w świetle omówionej wyżej lakoniczności wyjaśnień rzeczoznawcy w kwestii "braku podobieństwa lokalizacyjnego"). Rodzące się w związku z powyższym wątpliwości co do poprawności ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, w oparciu o który ustalono odszkodowanie w sprawie, nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione. 12. Uznać w tej sytuacji należy, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem z art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego. 13. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpozna odwołanie Miasta W. od decyzji Wojewody, przeprowadzając w pierwszej kolejności wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność tego, czy w niniejszej sprawie istotnie występują przeszkody uniemożliwiające określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Postępowanie to winno obejmować w szczególności odebranie stosownych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne niewykazanie braku możliwości oparcia się w niniejszej sprawie na cenach transakcyjnych, dotyczących nieruchomości drogowych winno prowadzić, zgodnie z dyspozycją przepisu § 36 ust.4 rozporządzenia z 2004 r., do uwzględnieniu w wycenie tych właśnie cen. Na marginesie wskazać należy, że w decyzji winien zostać jednoznacznie określony podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania uprawnionym. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.