I SA/Wa 1639/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 czerwca 2023 r. nr DP-III.025.1.28.2023.PM DP-III-025-11-23-PM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. nr DP-III.025.1.28.2023.PM DP-III-025-11-23-PM utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z 5 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.13.2023.JW DP-III-025-9-23-JW/23 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z 29 stycznia 2007 r. w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...][...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P.S. wnioskiem z 10 lutego 2023 r. wystąpił do Ministra Rozwoju i Technologii o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z 29 stycznia 2007 r. nr BOL-0241/508/P/R/MG/182/07 utrzymującej w mocy decyzję Ministra Gospodarki z 7 listopada 2006 r. nr BOL-0241/508/P/R/MG/1622/06 w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...][...]. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 29 stycznia 2007 r. podnosząc, że wnioskowane postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z 7 listopada 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją z 29 stycznia 2007 r. Minister Gospodarki (poprzednik prawny Ministra Rozwoju i Technologii), działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. S. M. P., P. S. i U. S., nie stwierdził nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. Nr 26 (ogłoszonego w Monitorze Polskim Nr 44 z dnia 30 kwietnia 1948 r.) o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...][...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 30 czerwca 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] ul. [...] nr [...]. Organ zaznaczył, że inną uzasadnioną przyczyną, w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, stojącą na przeszkodzie wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 2007 r. jest okoliczność, że ww. decyzja była poddana kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/07, którego prawidłowość potwierdził następnie NSA wyrokiem z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1210/07. Wniosek z 10 lutego 2023 r. nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które nie byłyby znane sądowi rozpoznającemu skargę złożoną, m.in. przez P. S., na ww. decyzję z 29 stycznia 2007 r. P. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ przytoczył treść art. 61a § 1 kpa oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przesłanek określonych w powołanym przepisie uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania i podkreślił, że P. S. był stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra [...] z 29 stycznia 2007 r. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe nie może być zaś wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Organ zaznaczył, że uznaje za właściwą wykładnię dokonaną przez sądy administracyjne, że pod pojęciem "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61a kpa należy, m.in. rozumieć prawomocność materialną decyzji, co zamyka możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Stanowisko takie znajduje swoje potwierdzenie w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, zapadłej na tle nieobowiązującego już art. 157 § 3 kpa. Minister Rozwoju i Technologii ponownie wskazał, że "inną uzasadnioną przyczyną", w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, stojącą na przeszkodzie wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra [...] z 29 stycznia 2007 r. jest okoliczność, że decyzja ta była poddana kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/07, którego prawidłowość potwierdził następnie NSA wyrokiem z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1210/07. Wskazane sądy nie znalazły podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, w tym do podważenia ustaleń Ministra [...] co do ww. nieruchomości zapisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd [...] Oddział Ksiąg Wieczystych we [...] jako części składowej znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Minister [...] związany był ponadto wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w sprawie przed wydaniem skarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana, zgodnie ze związaniem, m.in. w prawomocnym wyroku WSA z 5 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/04, w którym Sąd dokonał wykładni art 6 ustawy nacjonalizacyjnej, odnosząc się również do wskazywanego przez skarżącego art. 40 k.h. Minister Rozwoju i Technologii zaznaczył, że brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odnosząc się do stanowiska skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 29 stycznia 2007 r., z uwagi na dokonanie błędnych ustaleń, co wynika z treści uchwały składu 7 sędziów NSA z 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 - organ wskazał, że istnieje faktyczna i obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca uwzględnienie ww. uchwały, wynikająca z daty jej podjęcia - 5 listopada 2007 r. oraz daty wydania zaskarżonej decyzji - 29 stycznia 2007 r. Zmiana w interpretacji przepisów prawa po wydaniu prawomocnego, wiążącego w sprawie wyroku sądu administracyjnego nie może stanowić o przesłankach do wzruszenia decyzji administracyjnej. Minister Rozwoju i Technologii podkreślił ponadto, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 29 stycznia 2007 r., która została skontrolowana przez sąd administracyjny obu instancji, nie zawiera żadnych nowych okoliczności, które nie były znane sądowi rozpoznającemu skargę złożoną m.in. przez P.S. na przedmiotową decyzję. W sprawie nie zachodzą jednocześnie żadne szczególne przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Nie wystąpiły także tego rodzaju okoliczności, które mogłyby się znaleźć poza zakresem kontroli Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/07. Organ podkreślił, że przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, sąd obowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja, w stosunku do której sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności, uwzględniała związanie wyrokiem sądu administracyjnego, a następnie podlegała kontroli sądu I instancji oraz NSA, co stanowi istotny argument wskazujący na jej zgodność z prawem. Postanowienie z 5 kwietnia 2023 r. jest więc prawidłowe. P. S. wniósł skargę na powyższe na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 kpa poprzez przyjęcie, że art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 156 § § 2 kpa poprzez przyjęcie, że wynikający z art. 156 § 2 kpa katalog negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej nie ma charakteru zamkniętego, lecz obejmuje także inne okoliczności, w szczególności okoliczność, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca była przedmiotem skargi do WSA; 3. art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez przyjęcie, że powołany przepis wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była poddana kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu toczącym się na skutek skargi od decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra [...] z 7 listopada 2006 r. w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] [...]- [...], ul. [...][...], w sytuacji gdy ww. wniosek nie wynika z brzmienia powołanego przepisu ani jakiegokolwiek innego przepisu kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z 5 kwietnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 5 kwietnia 2023 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy postanowienie z 5 kwietnia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra [...] z 29 stycznia 2007 r. nr BOL-0241/508/P/R/MG/182/07 utrzymującej w mocy decyzję Ministra [...] z 7 listopada 2006 r. nr BOL-0241/508/P/R/MG/1622/06 w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] [...]- [...], ul. [...][...]. Organ nadzoru uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, bowiem decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/07 oddalił skargę P. S., M. P. i S. S. na decyzję Ministra Gospodarki z 29 stycznia 2007 r. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe zatem tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że P. S. wnioskiem z 10 lutego 2023 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z 29 stycznia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję z 7 listopada 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 26 Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą [...] [...] – [...], ul. [...][...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 30 czerwca 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego ww. przedsiębiorstwa. Istotne jest, że ww. decyzja Ministra Gospodarki z 29 stycznia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję z 7 listopada 2006 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 577/07 oddalił skargę P. S., M. P. i S. S. na decyzję z 29 stycznia 2007 r. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1210/07. Okoliczność powyższa ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Istotne jest przy tym, że sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję administracyjną nie jest związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Innymi słowy zakresem rozpoznania sądu stają się wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. Wydając wyrok w sprawie sąd bada więc z urzędu, czy – niezależnie od treści skargi – z akt sprawy nie wynika, że kontrolowana decyzja organu administracji publicznej jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli wystąpienie takiej wady zostanie przez sąd stwierdzone, wówczas sąd stwierdza nieważność wadliwej decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa. NSA wskazał zatem na konieczność wstępnego zbadania przez organ w pierwszej kolejności tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej uprzednio przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przeprowadził stosowną analizę posiadanych dokumentów i słusznie uznał, że podnoszone we wniosku okoliczności były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że oddalenie skargi na ww. decyzję z 29 stycznia 2007 r. zamyka drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez sąd, który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1000/09). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Słusznie organ nadzoru uznał, że z uwagi na prawomocny wyrok sądu administracyjnego wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 P.p.s.a.