I SA/Wa 1640/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] zmienionej decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1971 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1970 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW Państwowego Biura Notarialnego w K. wykaz [...], stanowiącej współwłasność L. B. i E. K. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 1970 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW Państwowego Biura Notarialnego w K. wykaz [...], stanowiącej współwłasność L. B. i E. K.. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...]zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r. Decyzją z dnia [...] września 1971 r., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 136 k.p.a., zmieniła swoją decyzję z dnia [...] marca 1971 r., w ten sposób, że utrzymano w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, a odszkodowanie przyznano w kwocie [...] zł, w tym: [...] zł za grunt, [...] zł za budynek mieszkalny, [...] zł za inne zabudowania i części składowe nieruchomości oraz [...] zł za kultury wieloletnie roślinne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., J. O. i J. G. - spadkobiercy po byłych współwłaścicielkach przedmiotowej nieruchomości, wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1971 r., zmieniającej decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1971 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1970 r., podnosząc, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Organ ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa budynków mieszkalnych spółdzielczych, na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, w związku z wystąpieniem Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w G. A zatem z wnioskiem wystąpił organ uprawniony, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie organu nadzoru cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. w dniu [...] grudnia 1969 r., z której wynika, że przewidywana inwestycja obejmująca budowę dwóch budynków mieszkalnych typu [...] w K. przy ul. [...], była ujęta w ówcześnie obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego K.. Powyższa decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1969 r. została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Zatem wywłaszczenia dokonano zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. gdyż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe służyło zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy wywłaszczeniowej. W aktach sprawy nie zachowała się oferta nabycia przedmiotowej nieruchomości, niemniej jednak akta sprawy wskazują w sposób jednoznaczny, że były prowadzone długotrwałe rokowania z właścicielkami nieruchomości. Fakt przeprowadzenia pertraktacji odnośnie sprzedaży nieruchomości wynika z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] czerwca 1970 r., znak [...], z notatek służbowych sporządzonych w dniach [...] i [...] stycznia 1970 r., w których wskazano, iż E. K. nie wyraziła zgody na przyjęcie zaproponowanej jej nieruchomości zamiennej. Z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 1970 r. wynika, że pracownicy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., jako osoby upoważnione z ramienia ubiegającego się o wywłaszczenie przeprowadzili rozmowę z właścicielkami w mieszkaniu E. K. w sprawie propozycji przyznania nieruchomości zamiennej przy ul. [...], składającej się z działki oraz domu o podobnej wielkości. W odpowiedzi na tę propozycję w dniu [...] stycznia 1970 r. E. K. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zaproponowaną nieruchomość. Ponadto z notatki z dnia [...] stycznia 1970 r. wynika, że E. K. żądała za swą nieruchomość kwoty [...] zł, co zostało określone we wniosku wywłaszczeniowym jako żądanie wygórowane. W dniu [...] stycznia 1970 inwestor wystąpił ze zleceniem wykonania opinii szacunkowej przedmiotowej nieruchomości. Opinie szacunkowe zostały sporządzone w dniu [...] kwietnia 1970 r. oraz [...] kwietnia 1970 r., a zatem jeszcze na etapie prowadzonych rokowań, a przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie. Wobec braku zgody właścicielek na proponowaną nieruchomość zamienną inwestor przeprowadził kolejną fazę pertraktacji już po przedstawieniu byłym właścicielkom operatów szacunkowych. Rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości nie przyniosły rezultatu, bowiem strony nie doszły do porozumienia co do ceny sprzedaży nieruchomości oraz co do nieruchomości zamiennej. Zatem wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony. Pismem z dnia [...] czerwca 1970 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia z dnia [...] czerwca 1970 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowej, którą wyznaczono na dzień [...] czerwca 1970 r. Zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 1970 r. Udział w niej wzięła E. K., która wyraziła zgodę na dobrowolne odstąpienie gruntu pod warunkiem otrzymania działki zamiennej. W rozprawie nie wziął udziału biegły rzeczoznawca. Z przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 k.p.a. W przedmiotowej sprawie opinie szacunkowe zostały sporządzone przez biegłych rzeczoznawców z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.: inż. arch. H. K. i E. P. Biegli dokonali wyceny w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji wywłaszczeniowych, gdyż nie stwierdzono przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mirskiej J. O. zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia, 2) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż wydane w sprawie decyzje wywłaszczeniowe (tj. z dnia 23 listopada 1970r. oraz z dnia 10 września 197lr.) - wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu - nie są dotknięte wadą nieważności, 3) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia -stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a czego w niniejszej sprawie bezsprzecznie zaniechano, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji jak zaskarżona, 4) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ obowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a czego w niniejszej sprawie w sposób bezsprzeczny zaniechano, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji jak zaskarżona, 5) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią którego organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a czego w niniejszej sprawie w sposób bezsprzeczny zaniechano, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji jak zaskarżona. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co skutkowało ustaleniem odszkodowania (w odniesieniu do będącej przedmiotem wywłaszczenia nieruchomości, tj. przy ul. [...] w K.), na podstawie wyniku rozprawy bez udziału biegłych, a tym samym błędnym przyjęciem, iż bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania, ich nieobecność wcale nie skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, 2) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji przyczyniło się do utrzymania w mocy decyzji jak zaskarżona. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] kwietnia 2013 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia do właściciela, przed wszczęciem postępowania, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianego w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Wprawdzie w aktach sprawy nie zachowała się oferta nabycia przedmiotowej nieruchomości to organ nadzoru ustalił, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości były przeprowadzone z właścicielami przed wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wskazują na to powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji notatki służbowe. Również we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca powołuje się na fakt przeprowadzenia takich rokowań. Również zostały sporządzone opinie przez biegłych rzeczoznawców dla ustalenia ceny kupna nieruchomości, gdyż zostały one sporządzone przed wszczęciem postepowania wywłaszczeniowego. Na złożenie właścicielom oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wprost wskazuje pismo tychże z dnia [...] maja 1970 r., a wiec sprzed wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., w którym ustosunkowują się do proponowanej ceny zbycia nieruchomości, występują o ponowne oszacowanie nieruchomości oraz o nieruchomość zamienną (ostatni dokument w żółtym skoroszycie akt administracyjnych). Zważywszy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest postępowaniem nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji oraz, że od postępowania wywłaszczeniowego upłynęło ponad 40 lat i materiał dokumentacyjny nie zachował się w całości, brak pisma zawierającego ofertę złożoną byłym właścicielom nieruchomości w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. nie może świadczyć o tym, że takiej oferty nie przedstawiono. Przeciwnie wskazane dokumenty dowodzą, że wnioskodawca wywłaszczenia prowadził rokowania w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w trybie art. 6 ust. 1 ustawy. Zatem zarzut skargi naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest bezzasadny. Również niezasadnie skarga zarzuca naruszenie art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. przez organ wywłaszczeniowy. Przepis ten stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ. W przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym rozprawa została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 1970 r. Jest w sprawie bezsporne, że w rozprawie nie brali udziału biegli, którzy sporządzili opinie, na podstawie których zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wynika to także z protokołu rozprawy. W ostatnich latach, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwaliło się stanowisko, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenia art. 21 powołanej ustawy, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 195/09). Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej była na niej obecna współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości E. K. Nie kwestionował opinii sporządzonych przez biegłych, nie zgłaszała, że chce wysłuchać biegłych na rozprawie bądź, że ma do nich pytania w związku ze sporządzonymi operatami i w ogóle nie była podnoszona sprawa biegłych i sporządzonych przez nich opinii. Również w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 1970 r. obie współwłaścicielki nie kwestionowały ani samego wywłaszczenia ani wysokości ustalonego w decyzji odszkodowania, co wprost stwierdzają w tym odwołaniu. Z treści odwołania wynika, że domagają się lokalu zastępczego z uwagi na to, że wywłaszczona nieruchomość zabudowana była domem, w którym współwłaścicielki zamieszkiwały wraz z rodziną. Wprost w odwołaniu stwierdzają "(...) Pozostała za tym jedynie sprawa lokalu zastępczego (...)". Organ odwoławczy w decyzji z 6 marca 1971 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odniósł się do zarzutu odwołania i wyjaśnił, że zarzut ten jest przedwczesny, bowiem dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu na wnioskodawcy wywłaszczenia spoczywa obowiązek dostarczenia lokalu zastępczego. Ostateczna decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...].11.1970 r. została następnie, na zgodny wniosek stron, zmieniona decyzją z [...] września 1971 r. w części dotyczącej odszkodowania poprzez podwyższenie odszkodowania za naniesienia budowlane, w związku z podwyżką cen materiałów budowlanych. W świetle powyższych dokumentów nie można uznać, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zostało bowiem wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania a rażąco naruszyć prawo może tylko decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Słusznie więc organ nadzoru uznał , że zarówno decyzje wywłaszczeniowe jak i poprzedzające ich wydanie postępowanie administracyjne nie naruszają rażąco prawa a wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Wobec tego zasadnie organ wydał decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Również więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania nie znajdują potwierdzenia. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.