I SA/Wa 1640/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. R., J. R. i U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej Nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w pozostałej części. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2 nr. hip. [...] dz. [...] zd. [...], położonej w W., stanowiącej własność na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. E. R. i K. R. Jednocześnie tą samą decyzją przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz E. R. oraz nieustalonych spadkobierców K. R. Pismem z dnia 20 maja 2011 r. A. R. ( następczyni prawa poprzednich właścicieli) wystąpiła z wnioskiem o częściowe uchylenie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1975 r. Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. Wojewoda [...] wystąpił do A. R. o sprecyzowanie zakresu żądania wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie czy wnioskodawczyni żąda uchylenia ww. decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. A. R. wskazała, iż domaga się uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. w części dotyczącej spadkobierców K. R. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 16 lipca 2011 r. A. R. wskazała, że żąda stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania w części dotyczącej nieustalonych spadkobierców. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. A. R. ograniczyła swój wniosek o ocenę legalności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. w stosunku do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1975 r. w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej Nr [...] o pow. [...] m z obrębu [...] i umorzył postępowanie administracyjne w pozostałej części. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. R. w imieniu własnym, jako opiekun prawny U. S. i pełnomocnik J. R. Po rozpatrzeniu odwołań organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Organ stwierdził, iż zostały spełnione zostały przesłanki z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, gdyż wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z dokumentów archiwalnych celem wywłaszczenia była budowa oczyszczalni ścieków, a zatem urządzenie infrastruktury technicznej, będącej elementem sieci kanalizacji miejskiej, co mieści się w pojęciu cel użyteczności publicznej. Niezbędność przedmiotowej inwestycji potwierdzała lokalizacja szczegółowa nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. wydana pod budowę oczyszczalni ścieków dla prawobrzeżnej Warszawy. Organ również uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych w dniu 25 kwietnia 1974 r. została przeprowadzona rozmowa pomiędzy E. R. a przedstawicielem Dyrekcji [...]. Z protokołu przeprowadzonych negocjacji wynika, iż właściciel wyraził zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, ponadto przedstawił Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r., z którego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była własnością małżeństwa E. i K. R. Podczas rozmowy E. R. oświadczył, że K. R. zmarła. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że rokowania zostały przeprowadzone i warunek art. 6 ustawy wywłaszczeniowej został spełniony. Natomiast z uwagi na brak przeprowadzonego postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po K. R., koniecznym było skierowanie sprawy na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Organ uznał również, że zostały spełnione przesłanki z art. 16 i 17 ustawy wywłaszczeniowej tj. został złożony prawidłowy wniosek o wywłaszczenie oraz zostało skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wywłaszczeniu nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 1974 r. Naczelnik Dzielnicy W. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] grudnia 1974 r. Zawiadomienie zostało odebrane przez E. R., ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego W. Jak wynika z protokołu rozprawy, E. R. wziął w niej udział i został poinformowany o kwocie przysługującego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Organ odniósł się również do naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zgodnie z tym artykułem odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego Urzędu Miasta W. w zakresie spraw budowlanych mgr inż. W. E. z lipca 1974 r. Zdaniem organu odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami tj. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen za wywłaszczane grunty. Strony zostały poinformowane również, iż w przypadku nieprzedstawienia postanowienia sądowego po K. R. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji przyznana kwota zostanie przekazana do depozytu sądowego na podstawie przepisu art. 27 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Oceniając przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, ani też innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ wywłaszczeniowy winien był zawiesić postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłej współwłaścicielki, organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie wykluczały także wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji gdy właściciela nie można było ustalić i dopuszczały prowadzenie postępowania również po ustaleniu posiadacza nieruchomości. W niniejszej sprawie brak sądowego potwierdzenia następców prawnych zmarłej K. R. potwierdzał nieuregulowany stan prawny nieruchomości w dacie decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym organ wywłaszczeniowy prawidłowo ustalił, iż odszkodowanie przypada w połowie na rzecz spadkobierców zmarłej właścicielki. Ponadto Minister wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji, a nie wad postępowania. Do usunięcia wady postępowania służy instytucja wznowienia postępowania. Skargę na powyższa decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła A. R. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. R. i opiekun prawny U. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do państwa, polegającej na nieudzielaniu skarżącemu niezbędnej pomocy, mającej na celu właściwe sprecyzowanie zakresu i treści żądania, - art. 7, 8, 77 § 1 k. p. a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. polegające na niezbadaniu z urzędu wszystkich okoliczności sprawy, które mogły stanowić podstawę stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa tj. art. 27 ustawy z dnia 10 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr. 10, poz. 64), w tym okoliczności związanych z ustaleniem i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania oraz kwestii czy w ogóle odszkodowanie zostało złożone do depozytu, co w konsekwencji mogło doprowadzić do częściowej nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należy uznać, że jest ona prawidłowa. Podstawę prawno-materialną decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. ). Rzeczą organu nadzoru było zatem wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Z uwagi na jej wyjątkowy charakter, stosując tę instytucję należy, zdaniem sądu, czynić to w sposób wyważony i za każdym razem przede wszystkim badać, czy nawet przy oczywistości naruszenia prawa w przeszłości, jego zastosowanie wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego. Ta ostatnia okoliczność jest niezmiernie istotna i wielokrotnie była powtarzana w orzecznictwie. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z dnia 4.04.2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119). Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej w dniu [...] lutego 1975 r. decyzji o wywłaszczeniu położonej w Warszawie przy ul. [...] nieruchomości o pow. [...] m2, pochodzącej z gruntów oznaczonych [...] hip. [...] dz. [...] zd. [...], stanowiącej współwłasność E. i K. małż. R. Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, iż w świetle zebranych dowodów, decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej (ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). W myśl tych przepisów, wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy). W kontrolowanej decyzji wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość było przeznaczenie jej pod budowę oczyszczalni ścieków. Podmiotem ubiegającym się zaś o wywłaszczenie była Dyrekcja [...] w W. Tak określony cel mieścił się niewątpliwie w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Użyteczność publiczna jest bowiem integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08). Niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza z kolei przywołana w decyzji wywłaszczeniowej, decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Sąd podziela stanowisko Ministra, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej trybu negocjacji z właścicielem gruntu o jego dobrowolne odstąpienie. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane. Informacja przekazana przez E. R. na rozprawie w dniu 10 grudnia 1974 r. o śmierci K. R. i o braku przeprowadzenia postępowania spadkowego wskazuje, że organ miał podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodzić się również należy z organem nadzoru, że wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy. Przy jego ustaleniu oparto się przy tym na opinii biegłego rzeczoznawcy W. E., co oznacza, że dochowane zostały wymogi określone w art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak biegłego na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże w ocenie Sądu nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości E. R. nie kwestionował ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, o czym świadczy jego oświadczenia złożone do protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1974 r. Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo również organ wskazał, że brak udziału w postępowaniu spadkobierców po K. R. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z ograniczeniem wniosku przez A. R. za zasadne należy również uznać umorzenie postępowania w części nie odnoszącej się do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to - zdaniem sądu - należy uznać je za niezasadne. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do nieprawidłowego zakwalifikowania wniosku strony, a tym samym nie rozstrzygnięcie przez organ istoty sprawy. Zdaniem skarżących z treści wniosku jednoznacznie wynika, że wniosek A. R. dotyczył wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, którego skarżące nie otrzymały do tej pory, nie zostało ono też przez organ złożone do depozytu sądowego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wniosek A. R. z dnia [...] maja 2011 r. budził wątpliwości organu co do swojej treści. Dlatego Wojewoda [...] zwrócił się do niej o sprecyzowanie żądania. Na powyższe wezwanie A. R. wniosła o "uchylenie decyzji wywłaszczeniowej na mocy art. 156 par. 1 poz. 2 k.p.a.". Dodatkowo pismem z dnia 16 lipca 2011 r. A. R. wskazała, że żąda stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania w części dotyczącej nieustalonych spadkobierców. Wniosek strony został zatem prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1975 r. W takim też trybie, zgodnie z żądaniem strony, prowadzone było postępowanie. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi odnoszące się do braku wypłaty odszkodowania, ponieważ te kwestie nie były oceniane przez organ w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.