I SA/Wa 1647/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka–Płaczkowska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Przasnyszu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr LEX-O.0911/17/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIX/275/2006 Rady Miejskiej w Przasnyszu z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżony akt nadzoru i stwierdza, że nie podlega on wykonaniu; 2. zasądza na rzecz Rady Miejskiej w Przasnyszu od Wojewody Mazowieckiego kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr LEX-O.0911/17/06 Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XXXIX/275/2006 Rady Miejskiej w Przasnyszu z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Przasnyszu została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Organ wskazał, że w § 1 statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przasnyszu, stanowiącego załącznik do powyższej uchwały, określono, że w strukturę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przasnyszu wchodzi Środowiskowy Dom Samopomocy w Przasnyszu. Organ podniósł że na podstawie art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne pomocy społecznej - ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 111 tej ustawy w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne gminne jednostki organizacyjne. Środowiskowy Dom Samopomocy w Przasnyszu został utworzony uchwałą nr XXXIII/271/97 Rady Miejskiej w Przasnyszu z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy w Przasnyszu i zgodnie z art. 51 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej. W myśl art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) Środowiskowy Dom Samopomocy w Przasnyszu jest również jednostką budżetową, której podstawę działania winien stanowić statut tej jednostki. Wobec postanowień art. 238 wyżej wymienionej ustawy jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, są zobowiązane do ich nadania w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a w przypadku jednostek posiadających statuty do ich dostosowania do przepisów niniejszej ustawy. Wojewoda Mazowiecki stwierdzi także, że w świetle zapisu § 1 ust. 2 statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przasnyszu przepis § 10 tego statutu, określający sposób zatrudniania zastępców kierownika i pracowników MOPS, w związku z tym również kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy, przez kierownika MOPS, jest niezgodny z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ponieważ zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań wójta (burmistrza), a nie kierownika ośrodka pomocy społecznej. Ponadto, odpowiednio do zapisu art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, wójt (burmistrz) jest kierownikiem urzędu gminy (miasta) i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Umieszczenie zatem Środowiskowego Domu Samopomocy w Przasnyszu w strukturze MOPS w Przasnyszu narusza również powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zapisu § 1 ust. 5 statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przasnyszu Wojewoda Mazowiecki wskazał, że stosownie do przepisu art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej wojewoda sprawuje nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Miejska w Przasnyszu. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nie wskazanie konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przedmiotową uchwałą oraz wnioskowania, które doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały; art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa, polegające na nie zawiadomieniu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki nie wskazał jaki przepis prawa został naruszony przedmiotową uchwałą, a w uzasadnieniu powołane są jedynie przepisy dotyczące zadań pomocy społecznej, formy organizacyjne pomocy społecznej, obowiązek nadania tym jednostkom statutów. Brakuje powołania konkretnego przepisu prawa, z którym uchwała jest niezgodna oraz argumentacji, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżącej tak skonstruowane rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, mający z założenia stać na straży przestrzegania prawa przez samorząd gminny, winien, formułując treść aktu nadzoru, wskazać jakie przepisy prawa zostały naruszone oraz stanowisko w tym zakresie uzasadnić. Brak powyższych elementów pozbawia skarżącego możliwości do podniesienia merytorycznych zarzutów w zakresie naruszeń prawa. Rada Miejska w Przasnyszu zarzuciła ponadto, że organ nadzoru naruszył również przepisy postępowania, tj. przepisy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa , z których wynika, że organ nadzoru wszczyna postępowanie w sprawie nieważności uchwały organu gminy, o czym zawiadamia organ gminy. W niniejszej sprawie organ nadzoru doręczył skarżącej najpierw rozstrzygnięcie nadzorcze (doręczone w dniu 7 sierpnia 2006 r.), a dopiero po tym, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (doręczone w dniu 8 sierpnia2006 r.). Takie postępowanie, zdaniem skarżącej, uznać należy za jednoznaczne z brakiem zawiadomienia organu gminy o toczącym się postępowaniu, co pozbawiło organ gminy możliwości ochrony interesu gminy jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżąca powołała uchwałę z dnia 21 października 2002 r. (OPS 9/02, OSWA 2003/2/43), w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej nie dopełnienie obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania spowodowałoby wskazanie organowi nadzoru uchwały nr XXV/187/2000 Rady Miejskiej w Przasnyszu z dnia 9 listopada 2000 r. w sprawie włączenia Środowiskowego Domu Samopomocy w Przasnyszu w strukturę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przasnyszu, w załączeniu której został nadany statut MOPS. Uchwała ta, jak również późniejsze uchwały zmieniające statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej są w posiadaniu Wojewody Mazowieckiego, nie mniej zostały pominięte w postępowaniu. Skarżąca wskazała, że w konsekwencji powyższego organ nadzoru ustalił błędnie stan prawny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał uchwałę nr XXXIII/271/97 Rady Miejskiej w Przasnyszu z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy, która została wyeliminowana z obrotu prawnego powołaną uchwałą z 9 listopada 2000 r. W tej sytuacji cały wywód zawarty w uzasadnieniu dotyczy zupełnie innego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutu nie wskazania konkretnego przepisu prawa naruszonego uchwałą oraz wnioskowania, które doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności organ wskazał, że uchwała narusza przepisy, które zamieszczone były w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ wskazał także, że nie jest trafny zarzut o nie zawiadomieniu organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, bowiem Rada Miasta w Przasnyszu poinformowana została o wszczęciu postępowania w dniu 8 sierpnia 2006 r. Organ nadzoru pismo to nadał w Urzędzie Pocztowym w Warszawie w dniu 4 sierpnia 2006 r. i nie miał wpływu na kolejność doręczania korespondencji przez urząd pocztowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcie nadzorcze będące przedmiotem kontroli Sądu zostało wydane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej zwana ustawą.). Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Powyżej powołany przepis wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy, tj. istotne i nieistotne naruszenie prawa. To rozróżnienie ma bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego i nieistotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały obowiązany jest wykazać, w sposób nie budzący wątpliwości określony rodzaj naruszenia prawa. Nie jest wystarczające samo wskazanie, że dany przepis został naruszony. Konieczne jest wykazanie, które przepisy - w ocenie organu - zostały naruszone i na czym to naruszenie polega. Powyższy wywód jest bowiem obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż jak wynika z art. 91 ust. 3 ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (vide wyroki NSA z 18 IV 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, z 24 września 2002 r. II Sa/Wr 3142/01, z 28 października 2003 r. II Sa/Wr 1500/03.). Odnosząc to do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada wyżej powołanym wymogom. Znaczna część uzasadnienia tego rozstrzygnięcia ogranicza się do powołania i przytoczenia treści przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 64, poz. 593 ze zm.) w powiązaniu z treścią § 1 ust. 2 i 5 statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jednakże poza powołaniem przepisów organ nie wyjaśnił na czym naruszenie prawa polega, jaki ma ono charakter i które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. Z uzasadnienia nie wynika jaki proces myślowy przeprowadził organ i czym się kierował stwierdzając nieważność uchwały z dnia 29 czerwca 2006 r. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze powołuje jedynie przepisy § 1 i § 10 statutu. Z kolei z przepisu art. 91 ust 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały w całości lub w części. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, czym kierował się organ stwierdzając nieważność całej uchwały, a nie tylko jej określonych paragrafów. Ponadto podnieść należy, że organ powołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uchwałę nr XXXIII/271/97 Rady Miejskiej w Przasnyszu z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy w Przasnyszu pominął fakt, iż uchwała ta utraciła moc wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. uchwały nr XXV/187/2000 z 9 listopada 2000 r. Mocą tej ostatniej uchwały Środowiskowy Dom Samopomocy został włączony w strukturę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przasnyszu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a wywód prawny dotyczący skutków wynikających z uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego jest wadliwy. Kolejnym uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jest zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego dopiero po doręczeniu jej rozstrzygnięcia nadzorczego. Słusznie podnosi skarżąca (powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 r., OPS 9/02), że w ten sposób została pozbawiona możliwości obrony swoich interesów, co stanowi naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.