I SA/Wa 165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. S. za udział 5/72 części w wysokości [...] zł na rzecz R.S. za udział 5/72 części w wysokości [...] zł i na rzecz D. S. za udział w 5/72 części w wysokości [...] zł, w nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną gminną część ul. [...] w L., oraz działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną, gminną część Alei [...] w L. Powyższa decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przedmiotowe nieruchomości położone w L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność: J. S., co do 5/24 części, A. J., co do 2/24 części oraz Gminy Miejskiej L., co do 17/24 części, jak wynika z odpisu księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału 5/24 części w nieruchomości położonej w L., zajętej pod część Alei [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni [...] m2, oraz ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału 5/24 części w nieruchomości położonej w L., zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni [...] m2. Wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2005 r. J. S. wystąpił o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę. Po jego śmierci spadek nabyli: żona A.S. oraz synowie R.S. i D.S. (na podstawie aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.). Drugi współwłaściciel A. J. nie złożył wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie ustawowym zatem jego roszczenia wygasły. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A.S. za udział 5/72 części w wysokości [...] zł, na rzecz R.S. za udział 5/72 części w wysokości [...] zł i na rzecz D. S. za udział w 5/72 części w wysokości [...] zł w nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną gminną część ul. [...] w L., oraz działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną, gminną część Alei [...] w L., zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta L. złożył odwołanie zarzucając Staroście oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., a także uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił szczegółową analizę znajdujących zastosowanie w sprawach o odszkodowanie za nieruchomość która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), jak też przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 985). Stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. prawa własności udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w L. ozn. jako działka nr [...] (decyzja nr [...]) oraz prawa własności udziału wynoszącego 5/24 części w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – Al. [...] w L. ozn. jako działka nr [...] (decyzja nr [...]). Również bezspornym jest, że J. S. (po jego śmierci następcy prawni A. S., R.S. i D.S., na podstawie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...]) był uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz, że wniosek ten złożył w terminie ustawowym. Podniósł, że zasadnicza kwestia sporna sprowadza się do prawidłowości ustalenia przez Starostę [...] wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Wojewoda wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., która dokonując analizy danych zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, wyceniła przedmiotową nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając tym, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych i to na terenie wiejskim. Biegła zastosowała zestawienie 11 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Badaniem objęto miasto L. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu, danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny, określającego wartość przedmiotowej działki, Wojewoda wyjaśnił, że po analizie sporządzonego operatu, nie stwierdził istotnych uwag do przedmiotowego operatu. Jednocześnie zaznaczył, że działka wyceniana znajduje się na terenie miasta L., a więc na obszarze, na którym ceny nieruchomości będą najwyższe na terenie powiatu [...]. Podniósł, że skoro rzeczoznawca na analizowanym (poszerzonym) obszarze - nie tylko gminy, ale i całego powiatu - nie znalazła nieruchomości podobnych, to zarzut o braku wykorzystania danych o transakcjach drogowych, zdaniem organu, wydaje się bezzasadny. Wskazał również, że w protokole z rozprawy administracyjnej autorka operatu wyjaśnia, że "na terenie całego powiatu brak jest tego typu transakcji, dlatego zgodnie z par. 36 ust. 4 rozporządzenia, określono wartość nieruchomości na podstawie (cen) nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe)". Wojewoda zaznaczył także, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku rozszerzania badanego rynku "w nieskończoność", aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych. Procedura taka prowadzi do tego, że przyjęta próbka reprezentatywna jest zazwyczaj niespójna, a poszczególne nieruchomości nie spełniają warunku "podobieństwa" w rozumieniu kluczowego art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (choćby z uwagi na różnice w lokalizacji). Na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...] z obrębu ewid. [...], o łącznej pow. [...] m2 położoną pod drogę publiczną ul. [...] i Al. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, korygowanie ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Rzeczoznawca wzięła pod uwagę celem porównań rynek nieruchomości gruntowych położonych na obszarze miasta L. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010r.-2012r. Do oszacowania wartości rynkowej rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, stosując w tym podejściu metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie rynku lokalnego (powiat [...]) brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych na terenie wiejskim. Rzeczoznawca przyjęła, zatem że na terenie powiatu [...] brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego operat powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości drogowych, zarówno na terenie rynku lokalnego powiatu [...], jak i rynku regionalnego. Zarzut ten jest jedynie polemiką skarżącego. Rzeczoznawca wyraźnie określiła, że na terenie powiatu [...] brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy § 36 ust. 1,4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast § 36 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określania wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania właśnie tak postąpiła. Przy czym wskazane przepisy nie nakazywał rzeczoznawcy badać transakcji drogowych na rynku regionalnym (całego województwa). Dane z lokalnego rynku nieruchomości były, bowiem wystarczające do określania wartości nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Nie należy przy tym zapomnieć, że przepisy ust. 1-3 należy stosować odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki spraw dotyczących przejęcia nieruchomości na inwestycje drogowe. Zaznaczyć również należy potrzebę stosowania wynikającej z art. 134 u.g.n. "zasady korzyści". Rzeczoznawca powinien, zatem odnieść się do rynku nieruchomości porównywalnego dla nieruchomości wycenianej, przy czym elementem takiej prawidłowej oceny jest ujęcie w operacie (o ile to możliwe) rynku lokalnego, obejmującego nieruchomości najbardziej zbliżone, o podobnym charakterze. Należy podzielić stanowisko organów, że rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe).Prawidłowo przy tym Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku rozszerzania badanego rynku "w nieskończoność", aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych. Procedura taka prowadzi bowiem do tego, że przyjęta próbka reprezentatywna jest niespójna, a poszczególne nieruchomości nie spełniają warunku "podobieństwa" w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (choćby z uwagi na różnice w lokalizacji). Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 11 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie L. W przedmiocie zarzutu skarżącego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości o różnej powierzchni oraz przyjęcie w operacie cechy infrastruktury technicznej oraz sąsiedztwa i otoczenia należy wskazać, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane. Przyjęcie takich cech, przy obliczaniu współczynnika korygującego jak "jakość drogi dojazdowej" czy "sąsiedztwo" (stanu zurbanizowania) wynika z tego, że rzeczoznawca określił cechę przy uwzględnieniu tego jak cena nieruchomości kształtowałaby się na rynku nieruchomości pod zabudowę. Wyłączenie tych cech powodowałby naruszenie "zasady korzyści" (zaniżenie obiektywnej ceny nieruchomości). Nie jest również zasadnym zarzut nie wzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości, bowiem nieruchomość przeznaczona pod drogę nie może być wykorzystywana w inny sposób. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został, zatem sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 rozporządzenia poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 tycznia 2012 r. I OSK 173/11). Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w operacie, który sporządzony jest w sposób logiczny, operacie prawidłowym od strony formalnej i zgodnym z obowiązującymi przepisami. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.