I SA/Wa 1650/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: asesor WSA Przemysław Szustakiewicz asesor WSA Jarosław Trelka (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 1650/05 UZASADNIENIE S. M. jest rencistą policyjnym od dnia 15 sierpnia 1988 r. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Komendant Powiatowy Policji w S. przyznał mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dla osoby nie posiadającej rodziny. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Komendant Powiatowy Policji w S. orzekł o wygaśnięciu z dniem [...[ maja 2005 r. swojej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Jako podstawę tej decyzji przywołał art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia zmieniającego odpadła podstawa prawna upoważniająca do przyznania i wypłaty emerytowi policyjnemu przedmiotowego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) stanowił bowiem, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Z chwilą uchylenia tego przepisu zabrakło odpowiedniej podstawy do kontynuacji wypłaty przedmiotowego równoważnika dla emeryta i rencisty policyjnego. W konsekwencji organ uznał decyzję z [...] marca 2005 r. za bezprzedmiotową i podlegającą wygaśnięciu. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że jest rencistą policyjnym, korzystał z przysługujących mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz za remonty i odnawiania zajmowanych pomieszczeń, nie posiada własnego domu czy też pomieszczeń mieszkalnych. Wskazał też, że znajduje się w trudnej sytuacji materialno- finansowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika przysługuje natomiast, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ustawy o Policji). Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Organ wskazał, że w zakresie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 20 lipca 2002 r. obowiązują przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W § 8 stanowiło ono, że jego przepisy mają zastosowanie także do emeryta i rencisty policyjnego. Z chwilą uchylenia tego przepisu, tj. z dniem 12 maja 2005 r., odpadła podstawa do wypłaty równoważnika skarżącemu. Oznacza to - w ocenie organu odwoławczego -bezprzedmiotowość decyzji z [...] marca 2005 r. o przyznaniu prawa do równoważnika i jej wygaśnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu II instancji skarżący ponowił swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponadto wskazał na swoje problemy ze stanem zdrowia, wydatki wynikające z leczenia. W konkluzji wniósł o "przywrócenie mu prawa" do równoważnika za brak lokalu. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał i powtórzył swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Badając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że w dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Stanowił on, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego traktować rencistów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie pozwalają traktować rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 12 maja 2005 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego renciście policyjnemu. Jej art. 92 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Ustęp 2 art. 92 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 maja 2005 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 12 maja 2005 r. decyzji przyznającej prawo do równoważnika. Jako podstawa zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji powołany został art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że zastosowanie instytucji wskazanej w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa uwarunkowane jest spełnieniem dwóch kumulatywnie określonych przesłanek. Otóż możliwe to jest, jeżeli 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jednocześnie 2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Abstrahując od braku uzasadnienia wystąpienia w niniejszej sprawie drugiej z tych przesłanek (organy nie wskazały przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2005 r. ani też nie wykazały, na czym polega ewentualny interes społeczny w tej sprawie) zauważyć należy, że decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono, nie stała się bezprzedmiotowa. W sprawie istnieją wszystkie wymagane dla stosunku administracyjnoprawnego jego elementy: właściwy organ załatwiający sprawy, jak w niniejszym postępowaniu, strona oraz prawo, które – w jej subiektywnym odczuciu – jej przysługuje, a którego organ jej odmawia. W tej sytuacji nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, lecz z bezzasadnością żądania skarżącego. Istnieje utrwalone orzecznictwo podkreślające konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości od bezzasadności żądania strony (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. IV S.A. 3439/02). Jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Faktem jest, że ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez zapisy utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992 r. Nr 7, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 2389/04). Nie sposób uznać, ze decyzja z [...] marca 2005 r. stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego od dnia 12 maja 2005 r. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie powinny wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji powinien być § 6 ab initio powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu prawa do równoważnika wydaje się, gdy policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia - rencista policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do tych rencistów. Skoro podstawa ta odpadła, rencista policyjny nie spełnia warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do niego nie stosuje. Niemniej Sąd wskazuje, że skutki prawne decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. są identyczne, jak skutki ewentualnie i właściwie wydanej decyzji cofającej to prawo. W jednym i w drugim przypadku materialnoprawy skutek polega na ustaniu tego prawa z chwilą określoną w decyzji. Z tego względu Sąd orzekł o oddaleniu skargi, choć zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd uznał bowiem, że błąd ten nie miał istotnego wpływu na jego wynik – w jednym i w drugim przypadku materialnoprawny skutek w postaci utraty prawa skarżącego do równoważnika jest taki sam. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji istniała (nadal istnieje) podstawa prawna pozwalająca cofnąć to prawo. Podstawą tą jest przywołany § 6 rozporządzenia, a błąd organów orzekających w sprawie polegał jedynie na jej niezastosowaniu, przy czym merytoryczne ich rozstrzygnięcie, tj. wymagane pozbawienie skarżącego prawa do równoważnika, zostało podjęte. Istniejące orzecznictwo sądowe pozwala na potraktowanie powyższego naruszenia zasad postępowania administracyjnego jako nieistotnego z punktu widzenia ostatecznego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 29 września 1995 r., sygn. SA/Ka 1560/94). Wobec powyższego, na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.