I SA/Wa 1654/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr[...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. znak [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...], stwierdzającą uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego pn. "P. " w W. działką nr [...] połżoną w B. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. znak [...] Wojewoda[...] , działając na podstawie art. 200 ust.1, 2 i 4, art. 74 ust. 1 i 4, art. 72 ust 3 pkt 4 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543), stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "P. " w W., z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r., prawa użytkowania wieczystego działki położonej w B. przy ul.[...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha obrębu [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności znajdującego się na niej budynku poczty wybudowanego w 1970r., budowli oraz urządzeń istniejących na gruncie lin. Pismem z dnia 20 czerwca 2006r. Prezydent Miasta B. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa., zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia 12 sierpnia 2004r. W uzasadnieniu wniosku Prezydent B. wskazał, iż w budynku P. znajdował się szalet publiczny, który w dniu 27 maja 1990r. pozostawał w gestii wydziałów Urzędu Miejskiego, co uzasadniało komunalizację ww. nieruchomości. Ponadto Miasto B., jako właściciel części przedmiotowej nieruchomości, nie brało udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym powyższą decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Wojewoda [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak[...] , działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na brak przesłanek do uchylenia ww. decyzji, z uwagi na fakt, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż w dniu 5 grudnia 1990r. przedmiotowa działka pozostawała w zarządzie P. , a posadowiony na niej budynek poczty wraz z częścią piwniczną przeznaczoną na szalet, został wybudowany na zlecenie P., która była jedynym inwestorem. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta B.. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr[...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że wnioskowane przez Prezydenta postępowanie oparte zostało o art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy Prezydent Miasta B. zachował ustawowy termin do złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 i § 2 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby kwestia zachowania terminu o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 kpa, była w ogóle przedmiotem badania przez Wojewodę[...]. Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. została skierowana do Prezydenta B.("ewid. Gruntów i opłat"), i odebrana przez Prezydenta Miasta B. (Wydział Mienia i Geodezji) w dniu 27 sierpnia 2004 r, co wywołało skutek zarówno w stosunku do Miasta B., jak również w stosunku do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta B. O ile bowiem Prezydent Miasta B. jako reprezentant gminy wykonuje inne zadania, niż te, które należą do jego kompetencji starosty wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, o tyle uzyskanie informacji o decyzji z dnia [...]sierpnia 2004r. nastąpiło z chwilą doręczenia decyzji adresatowi, bez względu na to, czy został wskazany jako reprezentant Gminy, czy jako reprezentant Skarbu Państwa. Zdaniem organu złożenie przez Prezydenta wniosku dopiero w 2006 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa – czyli wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - także nastąpiło z naruszeniem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że o istnieniu szaletu publicznego w budynku przy ul.[...] , wnioskodawca wiedział w dacie wydania decyzji z 2004 r. Świadczy o tym chociażby znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia 1 kwietnia 1987r. zawarta pomiędzy Urzędem Miejskim w B., a osoba prywatną, na dzierżawę przedmiotowego szaletu. Potwierdzenie tego faktu znajduje się również w księgach środków trwałych Urzędu Miejskiego w B. przedstawiający stan na lata 1988 - 1989. Tym samym zdaniem organu, wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (z uwagi na istnienie szaletu publicznego w piwnicach budynku przy ul. [...] w B.) również nastąpiło z naruszeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Powyższa decyzja zaskarżona została przez Miasto B., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu strona zarzucił organowi błędną ocenę stanu faktycznego oraz niewłaściwą wykładnię przepisów prawa. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że decyzja z 2004 r. nie została mu doręczona, gdyż skierowana została do Prezydenta Miasta B. jako starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Błędna jest zatem ocena organu odwoławczego, iż omawiane doręczenie decyzji odniosło skutek z art. 148 § 2 Kpa zarówno w odniesieniu do Miasta B., jak i Skarbu Państwa. Wymienione osoby prawne działają za pośrednictwem swych organów. Organem wykonawczym Miasta jest jego Prezydent, który pomimo tożsamości osoby jest niewątpliwie innym organem, niż reprezentujący Skarb Państwa Prezydent Miasta jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które jego zdaniem wskazują na brak podstaw do utożsamiania organu, za pośrednictwem którego działa osoba prawna, z aparatem pomocniczym. Za całkowicie błędny skarżący uznał również wywód organu odwoławczego, odnoszący się do podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż kwestia wiedzy wnioskodawcy o istnieniu szaletu już w 1987 r. nie jest w tym wypadku istotna. Skarżący zauważył, iż art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jako podstawę wznowienia postępowania wskazuje istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję. Dla zaistnienia negatywnej przesłanki wznowienia postępowania fakt istnienia szaletu winien zatem być znany Wojewodzie. Skarżący wskazał, że o odmiennym stanie wiedzy Wojewody powziął wiadomość po zapoznaniu się z jego decyzją, która nie zawierała w swej treści omówienia tej kwestii, a nadto nie mogłaby zostać wydana w tym kształcie, gdyby fakt ten był owemu organowi znany. Skarżący zarzucił organowi, że rozpatrzył sprawę wyłącznie w kontekście terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem o ile przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa pozwala na wznowienie postępowania wyłącznie na wniosek strony, o tyle w wypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu, tzn. z inicjatywy organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny Z. C., złożył oświadczenie do protokołu, w którym wskazał, że skarżący otrzymał decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. tj. w dacie w której podaje organ, ale wykonywał wtedy zadania zlecone z zakresu geodezji i kartografii przez Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270,) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wykluczył jednak możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających tych warunków. Jedną z takich możliwości stwarza instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-153 kpa), polegająca na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego oparty został o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Zgodnie z treścią tego artykułu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a także w sytuacji, kiedy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Wznowienie postępowania administracyjnego składa się zatem z dwóch etapów. W pierwszym organ bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia procedury wznowienia, czyli sprawdza, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Dopiero gdy postępowanie wstępne wykaże, że nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W drugim etapie postępowania organ przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika zatem, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, czy był do tego legitymowany oraz czy zachował wskazany w ustawie termin. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w ocenie Sądu, Minister prawidłowo uchylił decyzje Wojewody [...] oraz umorzył prowadzone postępowanie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że Wojewoda nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, czyli przed wydaniem orzeczenia nie zbadał przesłanek formalnych niezbędnych do uruchomienia procedury weryfikacji decyzji z 2004 roku. Jak słusznie zauważył Minister, Wojewoda nie zbadał w szczególności terminu o którym mowa w art. 148 §1 i §2, czyli nie ustalił, czy wniosek o wznowienie złożony został: - w terminie miesiąca od dnia, w którym Prezydent B. uzyskał informację o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. oraz - w terminie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o istnieniu szaletu publicznego w budynku przy ul. [...] i dokumentach potwierdzających fakt jego istnienia. W sprawie bezspornym jest, że decyzja z 2004 r. została doręczona Prezydentowi Miasta w dniu 27 sierpnia 2004 r. (co potwierdził również pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r.). Twierdzenie skarżącego, że decyzja uwłaszczeniowa skierowana została nie do niego, ale Prezydenta jako reprezentanta Skarbu Państwa nie ma dla sprawy znaczenia, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy doręczenie przesyłki do Urzędu Miasta B. stanowiącej jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji zadań gminy oraz zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej, odniosło skutek z art. 148 § 2 kpa, zarówno wobec skarżącego jako reprezentanta Miasta B. jak i reprezentanta Skarbu Państwa. Należy bowiem zauważyć, że art. 148 § 2 kpa mówi, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś od dnia kiedy decyzja została stronie doręczona . A zatem skoro Prezydent Miasta B. odebrał decyzję uwłaszczeniową w dniu 27 sierpnia 2004 r., to od tej daty liczyć należy miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 kpa). Wskazywany przez pełnomocnika skarżącego w protokole rozprawy fakt dowiedzenia przez stronę o wydaniu orzeczenia uwłaszczeniowego dopiero w 2006 r. nie ma zatem znaczenia dla sprawy, gdyż Prezydent Miasta B. odbierając w dniu 27 sierpnia 2004 r. decyzję powziął tym samym wiadomość o jej wydaniu. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał. Wskazać również należy , że z treści art. 148 § 1 kpa wynika, że złożenie wniosku w oparciu o tę podstawę możliwe jest jedynie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, na konieczność wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, z uwagi na fakt ujawnienia istnienia w części budynku poczty szaletu publicznego, który w dniu 27 maja 1990 r. pozostaw w gestii wydziałów Urzędu Miejskiego właściwych w sprawach gospodarski komunalnej, stanowiąc mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczałoby uwłaszczenie nieruchomości w tej części. Tymczasem jak wynika z akt sprawy okoliczność istnienia szaletu publicznego w budynku [...] była znana skarżącemu jeszcze na długo przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. W dniu 1 kwietnia 1987 r. zawarta została bowiem pomiędzy skarżącym o osobą prywatną umowa dzierżawy pomieszczeń szaletu. Zgodzić należy się zatem z organem, że skarżący miał pełną świadomość posiadania w swoich zasobach szaletu w budynku przy ul. [...]. Skarżący nie może zatem również w oparciu o tę przesłankę skutecznie domagać się wznowienia postępowania, gdyż wniosek o wznowienie postępowania na tej podstawie z dnia 20 czerwca 2006 r. został wniesiony po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Wobec powyższego niezasadnym jest również zarzut skargi odnoszący się o niewznowienia przez organ postępowania z urzędu. Strona nie może bowiem zarzucać organowi braku wszczęcia przez niego postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w stuacji gdy organ ten nie znajduje ku temu podstaw. Wskazać należy, że organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Jest to raczej tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny. ( por. Komentarz B. Adamiak. /J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego C.H. Beck wydanie 8 Warszawa 2006r. str. 668). Poza tym w ocenie Sądu istotnym jest również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 22 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 915/05 oraz wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1482/11 (cbois.nsa.gov.pl), iż w żadnym wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.