I SA/Wa 1654/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. nr [...], odmówiło wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowieniem wynika, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustanowił na rzecz [...] prawo użytkowania wieczystego w udziale [...] do gruntu o powierzchni [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Organ ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w udziale [...]. Po słowach "oraz stwierdzam, że" organ w pkt 5 tej decyzji stwierdził, że "na gruncie opisanym w punkcie 1 znajduje się budynek mieszkalny wybudowany po 1945 r. stanowiący własność [...]". Organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność punktu 7 powołanej wyżej decyzji w brzmieniu "decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z jednoczesną sprzedażą położonego na nim budynku. Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej [...], zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie [...]. Cena budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku [...]. Termin zawarcia umowy notarialnej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zostanie wyznaczony po podpisaniu przez strony powołanego protokołu z rokowań". Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności uzasadnienia tej decyzji, w którym stwierdzono "Budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany po 1945 r. i nie spełnia warunków art. 5 wymienionego dekretu, co potwierdza pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r. znak [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2269/10 oddalił skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności punktu 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zawartego po słowach "oraz stwierdzam, że" w brzmieniu "na gruncie opisanym w punkcie 1 znajduje się budynek mieszkalny wybudowany po 1945 r. stanowiący własność [...]". Zdaniem wnioskodawczyni wadliwość punktu 5 decyzji polega na przedstawieniu w nim przez organ twierdzeń w zakresie stanu faktycznego i prawnego budynku posadowionego na nieruchomości, które to twierdzenia są prawnie irrelewantne z punktu widzenia przepisów dekretu dotyczących wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówiło wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego. Organ przywołał treść art. 126, art. 156 i art. 157 § 2 oraz art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że obecnie odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wnioskodawczyni domaga się stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jednak w ocenie składu orzekającego punkt ten nie jest elementem rozstrzygnięcia (sentencji) decyzji i ma charakter informacyjny. Rozstrzygnięcie zawarte jest po słowie "orzekam" w pkt I-III decyzji. Natomiast część następująca po słowach "oraz stwierdzam, że" nie stanowi już władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron. Stanowisko to w ocenie organu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2863/14, którego obszerne fragmenty organ przytoczył, oraz w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/15. Oznacza to, w ocenie organu, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w samym wniosku pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że kwestionowany punkt 5 decyzji zawiera wyłącznie prawnie obojętne stwierdzenie organu dotyczące stanu faktycznego i prawnego budynku. Stwierdzenie dotyczące stanu faktycznego i prawnego nie może być uznane za element władczego rozstrzygnięcia, podlegający trybowi stwierdzenia nieważności. W tym punkcie Prezydent [...] nie orzekł, nie rozstrzygnął o tym, czy na gruncie znajdował się budynek i czyją pozostaje własnością - a jedynie wyraził swój pogląd w tej kwestii ("stwierdzam, że"). Dodatkowo organ wyjaśnił, że kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiego stwierdzenia została przesądzona decyzją tego organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Nie ma przy tym znaczenia, czy stwierdzenie dotyczące stanu budynku znajduje się po słowie "uzasadnienie" czy po słowach "oraz stwierdzam, że". Istotne jest, że oba te stwierdzenia znajdują się po tej części decyzji, która obejmuje władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron (pkt I-III po słowie "orzekam"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności części decyzji dotyczącej opisu stanu faktycznego i prawnego budynku, zaś sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję - co czyni niedopuszczalnym dokonywanie ponownej oceny zgodności z prawem tego samego stwierdzenia organu I instancji. Tym bardziej, że w decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ odnosił się nie tylko do formalnej dopuszczalności oceny stwierdzenia organu I instancji, ale zajął także merytoryczne stanowisko co do prawidłowości owego stwierdzenia w kontekście materiału dowodowego (str. 5-6 decyzji). Skarga na tę decyzję została oddalona, a tym samym przesądzona została zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.). Jest to dodatkowa przeszkoda we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności punktu 5 kwestionowanej decyzji Prezydenta [...]. Uzasadniając skierowanie postanowienia wyłącznie do wnioskodawczyni, organ na poparcie swojego stanowiska przywołał odpowiedni fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 661/09, którego pogląd podzielił. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 1 oraz art. 156 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nie stanowi elementu rozstrzygnięcia tej decyzji i jest jedynie elementem decyzji o "charakterze informacyjnym", podczas gdy punkt ten został umieszczony w wyodrębnionej treściowo części decyzji przed jej uzasadnieniem, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) czy innych ustaw nie przewidują zawierania w decyzjach wydawanych na podstawie art. 7 dekretu innych elementów w postaci elementów o "charakterze informacyjnym", zaś możliwość stwierdzenia nieważności elementów z przedmiotowej części decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. została zaakceptowana w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 156 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że kwestia braku możliwości stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. została już ustalona i wyjaśniona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., podczas gdy ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczyła jedynie stwierdzenia nieważności - również pośrednio związanego z budynkiem - pkt 7 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i braku możliwości stwierdzenia nieważności odpowiednich fragmentów uzasadnienia tej decyzji odnoszących się do pkt 7, a nie pkt 5 decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Na każdej decyzji musi również znaleźć się podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. W przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego decyzja musi ona także zawierać pouczenie o możliwości, trybie i zasadach skorzystania z takiego środka prawnego. Pouczenie winno również zawierać informacje o możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest elementem zależnym od rozstrzygnięcia. Jego rolą jest wyjaśnienie stanowiska organu. Nie jest możliwym istnienie decyzji zawierającej wyłącznie uzasadnienie bez rozstrzygnięcia. Możliwe jest natomiast w ustawowo określonych sytuacjach wydanie decyzji zawierającej jedynie rozstrzygnięcie (art. 107 § 4 i 5 kpa). Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej część. Podstawę zaskarżonego postanowienia w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie ma przymiotu strony, a drugą zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W kontrolowanym postępowaniu skarżącej przysługiwał przymiot strony i fakt ten nie jest w sprawie kwestionowany. Wystąpiła jednak druga z przesłanek określonych w art. 61a kpa, ponieważ z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skarżąca domagała się bowiem wszczęcia postępowania nadzorczego w zakresie pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z treścią tego punktu "Na gruncie określonym w punkcie 1, znajduje się budynek mieszkalny wybudowany po 1945 r. stanowiący własność [...]". Sąd orzekający podziela stanowisko organu, zgodnie z którym punktu tego nie można zaliczyć do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji. De facto punkt ten zawiera jedynie ustalenia organu dotyczące jednego z elementów tzw. stanu faktycznego sprawy. Zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej decyzji poza punktami (1-3) umieszczonymi po słowie "orzekam", w których organ zawarł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajdują się także punkty (4-13) umieszczone po zwrocie "oraz stwierdzam, że", w których organ orzekający zawarł zarówno pewne elementy stanu faktycznego, które uznał za istotne, treść ważnych dla rozstrzyganej sprawy regulacji prawnych, jak i wskazania dotyczące dalszego postępowania stron. Podkreślić przy tym należy, że zagadnienia dotyczące administrowania nieruchomością, (przyszłego) przeniesienia w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste własności budynku posadowionego na gruncie i rozliczenia nakładów na budowę budynku, nienaruszania przez przyznane użytkowanie wieczyste praw osób trzecich nie są elementem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu. W wyniku takiej, niezbyt fortunnej, konstrukcji przedmiotowej decyzji do merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji dołączone zostały elementy, które winny były znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym decyzji lub jej pouczeniu. O rzeczywistej treści konkretnego elementu decyzji nie decyduje jednak jego umiejscowienie w strukturze decyzji, lecz jego treść i to niezależnie od bardziej lub mniej fortunnego umiejscowienia tego elementu. Oznacza to, że wskazane wyżej stwierdzenia (w tym i zawarte w pkt 5 decyzji) nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 kpa, nie wiążą zatem organu na mocy przepisu art. 110 kpa. W tym zakresie decyzja nie uzyskuje również cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 kpa). Kwestionowanego stwierdzenia zawartego w pkt 5 nie dotyczy również tzw. powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że zasadniczym celem takiego postępowania jest wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo. Możliwość poddania w tym trybie kontroli prawidłowości części rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji jest ograniczona jedynie do sytuacji, gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie składa się z możliwych do wyodrębnia części, z których każda może być uznana za odrębne rozstrzygnięcie (np. decyzja orzekająca o wywłaszczeniu kilku nieruchomości lub decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). W tym trybie nie ma co do zasady możliwości kontrolowania prawidłowości ustaleń organu co do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Możliwe byłoby jedynie zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego w oparciu o rażąco błędne ustalenie stanu faktycznego, które rzeczywiście miało istotny wpływ na merytoryczną prawidłowość wydanej decyzji. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując Sąd uznał, że tego rodzaju stwierdzenie, jakie zawarte zostało w pkt 5 przedmiotowej decyzji nie należy do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 powołanego dekretu. Stanowi ono jedynie wypowiedź organu podjętą poza granicami sprawy dekretowej i w tym sensie zbędną z punktu widzenia tej sprawy administracyjnej. Nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ nie jest to władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Brak jest w tej sytuacji możliwości wszczęcia wobec takiego stwierdzenia odrębnego administracyjnego postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze poniesiono także zarzut dotyczący wadliwego zdaniem skarżącej stwierdzenia organu, że brak możliwości stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. został już wcześniej ustalony i wyjaśniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] września 2010 r. Odnosząc się do tego zarzutu, wyjaśnić należy, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. faktycznie rozważana była kwestia możliwości stwierdzenia nieważności części uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w której organ wyjaśnił, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany po 1945 r. i nie spełnia warunków art. 5 powołanego wyżej dekretu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy odmowę stwierdzenia nieważności tego fragmentu uzasadnienia. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia organ zwrócił uwagę na znaczne podobieństwo treści pkt 5 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i kwestionowanego we wcześniejszym postępowaniu fragmentu uzasadnienia tej samej decyzji. Jednakże rozważanie, czy podobieństwo to jest wystarczające, aby uznać, że aktualny wniosek skarżącej dotyczy kwestii prawomocnie rozstrzygniętej, czy też nie, byłoby konieczne w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skoro Sąd uznał, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na zakres przedmiotowy wniosku skarżącej, a nie jedynie ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie, to w ocenie Sądu nie ma w rozpatrywanej sprawie doniosłości prawnej stopień podobieństwa obu kwestionowanych fragmentów uzasadnienia decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.